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Ouverture aux tiers du recours de pleine juridiction contre le refus de l’administration de résilier un contrat administratif (fr)

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Par AdDen avocats
Juillet 2017


CE 30 juin 2017 SMPAT, req. n° 398445 : publié au Rec. CE


Le syndicat mixte de promotion de l’activité transmanche (SMPAT) a délégué à la société Louis Dreyfus Armateurs l’exploitation d’une liaison maritime entre Dieppe et Newhaven. S’estimant lésées par la passation de cette convention, deux sociétés concurrentes qui exploitent le tunnel sous la Manche ont demandé au SMPAT de prononcer la résiliation du contrat. A défaut de réponse du SMPAT dans un délai de deux mois, une décision implicite de refus est née, ce qui a conduit les deux sociétés à saisir le juge administratif d’une demande tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de cette décision.


Par l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat ouvre aux tiers un recours de pleine juridiction contre la décision de refus de résilier un contrat administratif. Il abandonne ainsi la jurisprudence ancienne en vertu de laquelle les tiers pouvaient former seulement un recours en excès de pouvoir à l’encontre de tels actes détachables du contrat1.


Désormais, la contestation d’un refus de résilier peut aboutir à ce que le juge, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l’intérêt général, ordonne qu’il soit mis fin à l’exécution du contrat, le cas échéant avec un effet différé. Ces règles nouvelles sont d’application immédiate parce qu’elles « ne portent pas atteinte à la substance du droit au recours des tiers ». Un tel recours est donc recevable à l’encontre du refus de résilier tout contrat administratif, quelle que soit sa date de conclusion.


Toutefois, selon une méthodologie comparable à celle utilisée pour définir les contours du recours en contestation de la validité du contrat2, la Haute juridiction encadre nettement l’exercice de ce nouveau recours en posant des conditions relatives à l’intérêt à agir du requérant[1], aux moyens invocables[2], afin d’assurer son articulation avec le recours dont les tiers disposent déjà à l’encontre du contrat lui-même et qui peut aboutir lui aussi à interrompre l’exécution d’un contrat.


L’objectif est à l’évidence d’éviter que cette nouvelle voie de droit ne constitue un moyen parallèle de remettre en cause les situations contractuelles longtemps après la conclusion du contrat, concurrençant les voies de droit déjà ouvertes.


Les personnes ayant intérêt à agir contre un refus de résilier un contrat administratif

Seuls ont intérêt à agir :

► les tiers susceptibles d’être lésés dans leurs intérêts de façon « suffisamment directe et certaine par une décision refusant de faire droit à [leur] demande de mettre fin à l’exécution du contrat » ;

► pour les contrats conclus par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi que le représentant de l’Etat dans le département.


L’intérêt lésé par une décision refusant de mettre un terme à un contrat en cours ne doit manifestement pas se confondre avec l’intérêt lésé par la conclusion d’un contrat : jugeant l’affaire au fond, le Conseil d’Etat considère que la seule qualité de concurrent direct des sociétés requérantes ne suffit pas à caractériser une lésion suffisamment directe et certaine par la poursuite de l’exécution du contrat.


Cette approche devrait permettre de réserver ce nouveau recours aux situations dans lesquelles la poursuite même de l’exécution du contrat pose difficulté, et de ne pas les confondre avec les situations dans lesquelles la conclusion même du contrat pose difficulté : dans cette dernière hypothèse, le recours en contestation de la validité du contrat doit être introduit dans un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des formalités de publicité.


En outre, on retrouve également une approche subjective de l’ouverture du recours : il faudra que les requérants apportent de manière très concrète la preuve que la poursuite de l’exécution du contrat affecte directement leurs intérêts, et ce de manière distincte de la seule conclusion d’un contrat qu’ils auraient pu obtenir.


On peut imaginer par exemple qu’un contrat organisant une aide d’Etat irrégulière pourrait préjudicier aux concurrents, indépendamment de la circonstance qu’ils aient pu eux-mêmes participer à la procédure d’attribution d’un tel contrat.


Les moyens pouvant être invoqués à l’appui du recours

Calquant encore la méthodologie de l’encadrement du recours en contestation de la validité du contrat[3], le Conseil d’Etat précise que « les moyens soulevés doivent, sauf lorsqu’ils le sont par le représentant de l’Etat dans le département ou par les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales compte-tenu des intérêts dont ils ont la charge, être en rapport direct avec l’intérêt lésé dont le tiers requérant se prévaut ».


Mais le Conseil d’Etat ne se contente pas de cette règle générale, et précise que les requérants ne peuvent soulever que des moyens tirés de ce que :

► la personne publique contractante était tenue de mettre fin à l’exécution du contrat du fait de dispositions législatives applicables aux contrats en cours ;

► le contrat est entaché d’irrégularités qui sont de nature à faire obstacle à la poursuite de son exécution et que le juge devrait relever d’office ;

► la poursuite de l’exécution du contrat est manifestement contraire à l’intérêt général.


Concernant ce dernier type de moyen invocable, le Conseil d’Etat précise que les requérants peuvent se prévaloir d’inexécutions d’obligations contractuelles « qui, par leur gravité, compromettent manifestement l’intérêt général ». En revanche, ils ne peuvent invoquer aucune autre irrégularité, « notamment pas celles relatives aux conditions et formes dans lesquelles la décision de refus a été prise ».


Et jugeant l’affaire au fond, le Conseil d’Etat retient là encore une approche restrictive qui permettra de ne pas confondre ce recours avec celui en contestation de la validité du contrat : les requérants, même concurrents de l’attributaire du contrat, ne sont recevables à soulever aucune irrégularité liée à la procédure de passation du contrat, ces moyens étant inopérants l’encontre d’un refus de le résilier :


« […] les moyens tirés d’illégalités de la procédure de passation du contrat qu’elles soulèvent à l’appui de leur demande d’annulation de la décision litigieuse, ne peuvent, comme tels, être invoqués à l’encontre du refus de mettre fin à l’exécution du contrat et sont dès lors inopérants […] »


Cet encadrement devrait permettre de ne pas créer de conflits entre cette nouvelle voie de recours et le recours en contestation de la validité du contrat.


Références

  1. « si la société LIC n’a pas été partie à l’échange de lettres entre le ministres des postes et télécommunications et la société SVP et ne saurait par suite demander au juge du contrat résultant de l’échange desdites lettres, de se prononcer sur les difficultés susceptibles de survenir dans l’exécution de la convention, elle est, par contre, en sa qualité de tiers par rapport à ladite convention recevables à déférer au juge de l’excès de pouvoir, en excipant de leur illégalité, tous les actes qui bien qu’ayant trait soit à la passation soit à l’exécution du contrat, peuvent néanmoins être regardés comme des actes détachables dudit contrat » (CE 24 avril 1964 société anonyme de livraisons industrielles et commerciales, req. n° 53518 : publié au Rec. CE, p. 239). [↩]
  2. CE 4 avril 2014 Tarn et Garonne, req. n° 358994 : publié au Rec. CE [↩]
  3. « Considérant que le représentant de l’Etat dans le département et les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l’appui du recours ainsi défini ; que les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office » (CE 4 avril 2014 Tarn et Garonne, précité). [↩]