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Pouvoir de police en matière cinématographique (fr)

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Étant à la fois une industrie et un art, le cinéma pose des problèmes juridiques tant au niveau de la création du film qu’à celui de son exploitation.

Concernant l’exploitation du film, sa projection dans une salle réunit de nombreux spectateurs; l’ordre public est, de ce fait, directement intéressé. Ainsi lois et règlement de police s’appliquent au spectacle.

Les autorités locales, au-delà d’un « lissage » national (1), sont également impliquées dans la régulation de l’expression cinématographique. En effet, les maires ont pris l’habitude d’user de leurs pouvoirs de police administrative pour limiter des projections heurtant la sensibilité particulière de « leurs » populations (2).

La régulation « morale » en matière cinématographique : l’affaire de l’État

une police spéciale confiée au Ministre

Sur le plan juridique, la détermination de ce qui est moralement admissible au cinéma n’a pas à être, dans un pays unitaire, différent sur toutes les parties du territoire de l’État. C’est pourquoi la police spéciale en matière cinématographique est tout d’abord confiée au Ministre. Le ministre chargé du cinéma est le ministre de la culture, et non celui de l'Intérieur. Le ministre de la Culture dispose de la compétence de donner ou de refuser deux visas : le premier conditionne l’exportation du film et le second son exploitation. Selon l’ordonnance du 3 mai 1945, complétée par le décret du 23 février 1990, le Ministre dispose d’une palette de choix : il peut soit accorder une autorisation pour tous publics soit limiter la projection. Dans ce cas, il pouvait prononcer soit :

  • une interdiction aux mineurs de 12 ans,
  • une interdiction aux mineurs de 16 ans,
  • un classement « X » en raison du caractère pornographique ou d’incitation à la violence,
  • une interdiction totale

Depuis peu le choix à été complété, le décret n°2001-618 du 12 juillet 2001[1], en réaction à l’annulation par le Conseil d'État de l'« interdiction aux moins de seize ans » du film de Virginie Despentes Baise-moI, qui promettait celui-ci aux seuls salles « X », a ajouté une possibilité d’interdiction aux moins de dix-huit ans, adoptable à la majorité absolue des membres de la commission compétente.

En décembre 2002, un rapport commandé par le gouvernement à Brigitte Kriegel, préconise une plus grande sévérité dans la régulation des médias en matière de bonnes mœurs. Ainsi le décret n° 2003-1163 du 4 décembre 2003 modifiant le décret n°90-174 du 23 février 1990[2] pris pour application des articles 19 à 22 du Code de l'industrie cinématographique ajoute une possibilité de classement en « interdiction au moins de dix-huit ans » à la majorité simple :

«  Art.3-1- La commission peut également proposer au ministre chargé de la Culture une mesure d’interdiction de représentation aux mineurs de dix-huit ans pour les œuvres comportant des scènes de sexe non simulées ou de très grande violence mais qui, par la manière dont elles sont filmées et la nature du thème traité, ne justifient pas une inscription sur la liste prévue à l’article 12 de la loi du 30 décembre 1975 susvisée

Comme décrit ci-dessus, le ministre ne statue donc pas seul, mais il doit consulter une commission.

L’établissement d’une commission de contrôle

Dès juin 1916, un arrêté émanant du Ministre, institua une commission chargée de l’examen et du contrôle des films, et autorisée à délivrer les cartes permettant leur diffusion en France.

En 1936, les pouvoirs de la commission furent élargis : elle accordait désormais le visa de représentation en fonction d’un certains nombres de critères comme l’intérêt national, l’intérêt de la défense des bonnes mœurs et le respect des traditions nationales.

L’ordonnance du 3 mai 1945 transforma la composition de la commission de contrôle en prévoyant que celle-ci serait dorénavant composée d’un nombre égal de professionnels du cinéma et de représentant du ministère. Cependant, ce système paritaire provoquait de nombreux blocages, une réforme intervint donc avec le décret du 18 janvier 1961. Depuis à ces deux groupes de membres se sont ajoutés des représentants des ministères de la Justice, de l’Education nationale, de la Santé publique, et des représentants d’usagers.

Par ailleurs, le décret de 1961 accrut la censure en exigeant que les projets de films de long métrage obtiennent un avis préalable de la part de la commission, suivi d’une autorisation de tournage délivrée exclusivement par le Centre national de la cinématographie.

Un décret du 5 décembre 2003, renforce la représentation des associations familiales et des médecins au détriment des experts de l’Education nationale et de la Jeunesse. On compte aussi un représentant de plus des métiers du cinéma. Le ministre peut ne pas suivre l’avis de la Commission. Ainsi, le film de Jacques Rivette intitulé « Suzanne Simonin, la religieuse de Diderot » a fait l’objet d’une interdiction par le secrétaire d’Etat à l’Information en 1966, alors que la commission avait émis un avis favorable à son exploitation. Toutefois, si le ministre prend une mesure plus sévère il doit demander une seconde vision par la Commission Dans tout les cas, le ministre doit motiver sa décision. C’est cette motivation qui facilite est permet un contrôle par le Conseil d’Etat.

Une police spéciale soumise au contrôle de proportionnalité du Conseil d’Etat

Dans un premier temps, le contrôle par le Conseil d'État de décisions en matière cinématographique ne fut qu’un contrôle minimum.

C’est un arrêt rendu le 24 janvier 1975 par l’Assemblée du Conseil d'État, ministre de L’information contre Société Rome Films[3], qui contribue au passage d’un contrôle restreint à un contrôle « normal ».

Le juge prend soin de préciser que le ministre doit tenir compte de « la nécessité de concilier les intérêts généraux dont il a la charge avec le respect dû aux libertés publiques et, notamment, à la liberté d’expression

Le contrôle devient donc un contrôle de proportionnalité : le juge doit « …rechercher si le film qui a fait l’objet de la décision contestée devant elle est de nature à causer à ces intérêts un dommage justifiant l’atteinte portée aux libertés publiques». Le Conseil d'État procède à la conciliation entre les « intérêts généraux dont le ministre de la Culture » a la charge – dont la protection des mineurs face aux messages pornographiques mentionnée par l'article 227-24 du Code pénal et « le respect dû aux libertés publiques ».

Le visa, émanant du ministre de la Culture, n’empêche cependant pas le maire, dans l’exercice de ses pouvoirs de police, d’interdire la projection d’un film pour des motifs d’ordre public. Ce sont notamment, les pressions de certaines parties de la population qui aboutissent à faire des maires les arbitres de la morale ou du bon goût.

La régulation « morale » en matière cinématographique : l’affaire d’une police locale

le pouvoir du maire en matière cinématographique

Aucun texte ne prévoit ce que certains auteurs nomment la « censure locale » qu’exercent les maires.

Mais l’énoncé des compétences de police administrative générale est suffisamment flou pour permettre leur usage en matière cinématographique.

Ainsi le Conseil d'État l'a reconnu dès que le problème lui a été déféré, en particulier à propos de l’interdiction du film «  le feu dans la peau » par le maire de Nice en 1958.

La jurisprudence « Société les films Lutétia » énonce clairement que le maire conserve la possibilité de limiter, voire d’interdire, l’exploitation sur le territoire de sa commune d’un film, même si le ministre à délivré à celui-ci le visa d’exploitation sans aucune restriction.

Les motifs de la limitation du maire n’ont donc pas à être les mêmes que ceux qui on été à même d’inspirer un refus de visa.

Ce pouvoir du maire est lié à la protection de l’ordre public et, ce sont les risques de survenance de « troubles sérieux » , susceptibles de se produire en raison de l’exploitation d’un film, qui sont en mesure de légitimer la limitation.

Mais la question de l’expression cinématographique n’est pas seulement culturelle : la liberté cinématographique est aussi une liberté économique, et la liberté de la concurrence et la liberté du commerce et de l’industrie sont ici concernées par des mesures que des minorités peuvent conduire un maire à prendre, quelque-fois à son corps défendant ou en tout cas contre sa conscience.

Mais le maire, parce que soumis, au contraire du ministre de la Culture, aux exigences de leur réélection éventuelle, cèdent beaucoup plus que lui aux pressions moralistes.

Ainsi à la suite de la jurisprudence Société les films Lutétia, la plupart des interdictions avaient en effet fait l’objet d’une validation par la juge.

le juge, l’arbitre final de la liberté d’expression cinématographique

La liberté d’expression cinématographique a souvent été remise en cause par de nombreuse actions intentées par « l’Alliance générale contre le racisme et pour le respect de l’identité française » liée au Front national.

La lutte contre l’avortement ou la contraception, la défense d’une France traditionnelle, la défense des « valeurs judéo-chrétiennes et (de) la famille » ont par exemple motivé l’offensive, concertée sur plusieurs communes, en faveur de l’interdiction de l’affiche du film « Amen » de Constantin Costa-Gravas.

Ainsi l’intervention du juge est dotant plus essentielle dans ces circonstances que son indépendance lui permet de s’abstraire autant que faire se peut des pressions de ce style.

Le juge ne peut refuser, pour l’expression cinématographique, d’assumer la fonction qu’il exerce pour la liberté de réunion. Pour ce faire, il est amené à privilégier les aspects du contrôle et les références les plus matériellement vérifiables. Cf jp CE 26 juillet 1985, Ville d’Aix-en-Provence[4]

Il est admis généralement qu’en matière de police administrative le juge administratif n’aime pas les interdictions absolues.

D’autre part, le fait qu’il existe une police spéciale étendue à tout le territoire qui s’exerce avant que les maires ne soient, le cas échéant, amenés à veiller à l’état moral de leurs populations, est en outre de nature à restreindre encore la tolérance du juge

Ainsi dans une décision du Tribunal administratif d’Amiens rendue le 10 avril 1973, Chambre syndical des producteurs de films français, le juge y annule un acte du maire de Saint Quentin prohibant de manière générale « toute projection de films à caractère érotique, pornographique ou licencieux… ».

Le juge accepte en conséquence que des maires limitent, par exemple, l’accès des mineurs aux salles qui projettent le film litigieux, étant bien entendu que ces mesures, quoique moins radicales que l’interdiction, font désormais elles aussi l’objet d’un contrôle de proportionnalité.

A bien des égards, la police du maire peut à juste titre être vécue comme complémentaire de celle du ministre, jusqu’à peut être rendre inutile le maintient d’un système d’autorisation préalable.

Notes et références

  1. Décret n° 2001-618 du 12 juillet 2001 modifiant le décret no 90-174 du 23 février 1990 pris pour l'application des articles 19 à 22 du code de l'industrie cinématographique et relatif à la classification des oeuvres cinématographiques, JORF n°161 du 13 juillet 2001 page 11241, texte n° 28
  2. Décret n° 2003-1163 du 4 décembre 2003 modifiant le décret n° 90-174 du 23 février 1990 pris pour l'application des articles 19 à 22 du code de l'industrie cinématographique et relatif à la classification des oeuvres cinématographiques, JORF n°283 du 7 décembre 2003 page 20909 texte n° 5
  3. Conseil d'État, Assemblée, du 24 janvier 1975, 72868, publié au recueil Lebon
  4. Conseil d'État, 2 / 6 SSR, du 26 juillet 1985, 43468, publié au recueil Lebon

Voir aussi

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