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Principes fondamentaux relatifs à l'exécution du contrat administratif (fr)

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Les principes du droit privé contractuel

La notion de commune intention des parties

La notion de commune intention des parties est une donnée fondamentale du droit privé contractuel. Le régime juridique du contrat repose essentiellement sur la volonté des parties. La recherche de cette volonté est la première démarche qui s'impose au juge pour déterminer le sens et la portée des obligations consenties.

On conçoit alors que le juge administratif fasse fréquemment état de cette commune intention des parties et qu'il utilise les principes d'interprétation qui sont définis aux art. 1156 et s. du Code civil. Si cependant le juge administratif fait usage fréquent de la notion de commune intention des parties pour déterminer la portée des obligations formulées dans les contrats, il va beaucoup plus loin que le juge judiciaire en se fondant sur la même notion pour expliquer certaines solutions originales qu'il a retenues dans le domaine de l'exécution des contrats. On rencontrera une telle attitude à propos de la théorie du fait du prince ou de la théorie de l'imprévision, au point que certains auteurs soutiennent qu'il est fait de la notion un usage abusif.

Le principe de la force obligatoire du contrat

La force obligatoire des contrats est exprimée à l'art. 1134 du Code civil

Le contrat administratif tient lui aussi lieu de loi à l'administration et à son cocontractant. Le Conseil d'État en a maintes fois énoncé le principe, comme par exemple, dans le fameux arrêt gaz de Bordeaux [1] relatif à la théorie de l'imprévision. Le Conseil d'État a exprimé ce principe dans une formule, qui depuis a constamment été reprise :

« Considérant qu'en principe, le contrat règle d'une façon définitive jusqu'à son expiration les obligations respectives de l'administration et de son cocontractant ».

La force obligatoire du contrat se traduit dans l'obligation d'accomplir les prestations qui ont été prévues

La jurisprudence insiste constamment sur l'obligation d'exécution qui pèse sur le cocontractant de l'administration. Celui-ci doit exécute les obligations prévues "de manière correcte" ou "avec diligence", ou encore "de bonne foi"[2].

L'administration elle aussi, de son côté, est également soumise à l'obligation d'exécuter le contrat "correctement" ou "intégralement"[3]. Le droit administratif admet donc comme en droit privé une responsabilité contractuelle, qui est fréquemment affirmée en jurisprudence.

Toutefois, si le principe de la force obligatoire doit être considéré comme un principe essentiel régissant l'exécution des contrats, on doit reconnaître qu'il rencontre des limites importantes

Le principe exprimé dans l'art. 1134 du Code civil signifie que les parties ont le devoir d'exécuter les stipulations prévues, que ces obligations sont immuables, qu'elles ne peuvent être modifiées qu'avec l'accord des parties, qu'il y a enfin entre les cocontractants une situation d'égalité.

Or lorsque l'on considère la situation de l'administration dans le cas traditionnel, on peut avoir certains doutes sur la portée réelle du principe. En effet, l'administration se voit reconnaître par le juge un pouvoir de modifier unilatéralement certaines clauses, ainsi qu'une faculté de mettre fin prématurément au contrat. N'est-ce pas affirmer alors que l'administration peut se soustraire à la force obligatoire du contrat, que le contrat administratif ne tient pas vraiment de loi pour l'administration ? L'administration peut donc dans certaines conditions se délier des obligations qui ont été stipulées et elle peut imposer à son cocontractant des obligations nouvelles.

Le caractère obligatoire du contrat, l'immutabilité, l'égalité des parties, sont remis en cause. Toutefois, on verra que ces différents privilèges sont cependant étroitement soumis au droit et donnent lieu à un régime jurisprudentiel bien précis. On peut alors conclure « qu'ils constituent sans doute des dérogations à l'immutabilité des clauses contractuelles, mais qu'ils ne sont pas la négation de la force obligatoire du contra » (André de Laubadère).

Les notions propres au droit administratif

La puissance publique

La puissance publique contractante est dotée de privilèges qui permettent lorsqu'ils sont prévus dans le contrat de qualifier celui-ci et qui donnent au régime de l'exécution une spécificité profonde. Or de tels privilèges soulèvent dans le domaine contractuel un difficile problème : peut-on concilier l'existence de privilèges administratifs avec la notion même de contrat ?

La conciliation est peut-être relativement aisée lorsqu'il s'agit de porter une atteinte grave à la force obligatoire du contrat ou lorsqu'il s'agit de privilèges qui tendent à assurer son exécution. Il en est ainsi du droit de contrôle reconnu à l'administration en cours d'exécution ou du droit d'utiliser le privilège du préalable en matière de sanction.

La conciliation devient plus difficile lorsqu'il s'agit de privilèges qui tendent à limiter au profit de l'administration la force obligatoire du contrat. Il en est ainsi pour les privilèges qui permettent à l'administration d'imposer à son cocontractant des obligations nouvelles ou de résilier prématurément le contrat. De tels privilèges n'aboutissent-ils pas à la négation de la notion de contrat ?

La doctrine et la jurisprudence affirment le contraire, s'efforcent de sauvegarder la conception contractuelle en soumettant l'utilisation de ces privilèges à un contrôle très strict et en reconnaissant en contrepartie au cocontractant un droit à l'équilibre financier des contrats.

Le service public et l'utilité publique

À côté de la puissance publique, et liées intimement à elle, on retrouve les notions de service public et d'utilité publique. La doctrine insiste surtout sur la notion de service public. Il semble cependant que les deux notions, qui souvent se confondent, doivent être retenues. Ces deux notions constituent le fondement des privilèges exorbitants reconnus à l'administration et elles permettent de définir le régime juridique de ces privilèges. Si l'administration dispose de pouvoirs qui ne se rencontrent pas dans les rapports contractuels entre particuliers, c'est parce qu'elle est investie d'une mission de service public, d'intérêt public. Ainsi s'explique le pouvoir de modification unilatérale ou le pouvoir de résiliation unilatéral anticipé.

Les notions de service public et d'utilité publique interviennent constamment dans la détermination des obligations des cocontractants, qu'il s'agisse des obligations de l'administration ou des obligations de son cocontractant. Il apparaît que le particulier cocontractant est en réalité un véritable collaborateur de l'administration, que, du fait de sa situation, il participe de manière plus ou moins indirecte à l'accomplissement d'une tâche de service public ou d'utilité publique.

Cette idée est souvent retenue par le juge administratif en vue de définir les obligations prévues dans le contrat. Elle explique notamment que l'obligation prévue qui incombe au particulier cocontractant soit entendue par le juge administratif de manière particulièrement rigoureuse[4].

De même encore, elle explique l'importance que revêtent en matière contractuelle les idées de continuité et d'adaptation du service public. C'est parce que le service public doit être continu et peut être constamment adapté aux exigences de l'intérêt public, que la théorie des contrats administratifs doit faire une place à la notion de mutabilité. Le contrat administratif lié au service public et à l'utilité publique ne peut prétendre ignorer le changement de circonstances au nom de l'immutabilité contractuelle.

C'est pourquoi aussi la jurisprudence a admis qu'un changement de circonstances pouvait parfois entraîner une novation dans les obligations contractuelles.

C'est pourquoi aussi elle a élaboré la théorie de l'imprévision, qui ne joue que dans les contrats administratifs.

L'équilibre financier

Les idées de puissance publique et de service publique au sens large ont pour effet de restreindre dans une certaine mesure la force obligatoire des contrats administratifs au détriment du cocontractant de l'administration. Par ailleurs, l'obligation d'exécuter qui pèse sur ce dernier est très lourde puisqu'elle est maintenue même dans des situations qui font apparaître un véritable bouleversement du contrat. Le caractère contractuel ne peut être maintenu que si un certain équilibre est assuré entre les obligations et les avantages respectifs des contractants. Il a donc été nécessaire, à la fois dans l'intérêt du service public (trouver des cocontractants) et dans l'intérêt du cocontractant lui-même, de retenir l'idée d'équilibre financier.

Cette notion, assez étroite en droit civil, est devenue essentielle dans la théorie du contrat administratif. L'idée a été dégagée très tôt dans la jurisprudence[5]. Dans ses conclusions, le commissaire du gouvernement s'exprimait ainsi :

« Il est de l'essence même de tout contrat de rechercher et de réaliser dans la mesure du possible une égalité entre les avantages qui sont accordés au cocontractant et les charges qui lui sont imposées. Dans tout contrat administratif est impliqué comme un calcul l'équivalence honnête entre ce qui accordé au cocontractant et ce qui est exigé de lui. C'est ce qu'on appelle l'équivalence financière et commerciale, l'équation financière du contrat de concession ».

Ceci posé, il importe de préciser le sens exact et la portée du principe. Certains auteurs en effet ont voulu traduire l'idée d'une équation mathématique, estimant qu'une proportion devait exister entre les avantages et les obligations du cocontractant.

On retient généralement une conception plus mesurée. L'équilibre financier suppose seulement une équivalence honnête entre les charges et les avantages que le cocontractant a pu prendre en considération. Ce principe, que certains font reposer sur la commune intention des parties, peut être considéré comme une règle jurisprudentielle. Il permet d'expliquer des aspects essentiels tels que la théorie de l'imprévision, mais aussi la théorie du fait du Prince.

Notes et références

  1. Conseil d'État 30 mars 1916 Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux
  2. Conseil d'État 25 mars 1925 Farman : Rec. p. 301
  3. Conseil d'État 27 décembre 1901 Pécard : Sirey 1902 III p. 33
  4. Conseil d'État 23 juin 1944 Ville de Toulon : RDP 1945 p. 101
  5. Conseil d'État 11 mars 1910 Cie générale générale française des tramways : Rec. p. 216 concl. Blum

Voir aussi

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