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Procédure administrative non contentieuse (fr)

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Importance des règle qui sont relatives aux formes et aux procédures de l'acte administratif

On critique volontiers le formalisme de l'administration dans lequel on voit une cause de lenteur de l'autorité administrative et dont on aperçoit parfois difficilement la raison d'être. Pourtant, les règles de forme constituent souvent des garanties fondamentales pour les administrés. Ex: délais, publicité. Elles sont également essentielles pour l'administration puisqu'elles permettent une meilleure élaboration de l'acte. On a même pu montrer sur le plan de la sociologie administrative que le formalisme pouvait faciliter l'action administrative parce qu'il crée des réflexes, source d'efficacité.

Les règles qui régissent les formes d'élaboration des actes administratifs constituent ce que l'on appelle la procédure administrative non contentieuse (PANC). L'étude de cette PANC est très élaborée dans certains pays, dont certains, comme l'Allemagne ou les États Unis, ont même élaboré des codes de PANC. Le droit français connaît la PANC mais il n'y a pas de code.

On parle de PANC parce qu'on est conduit à rapprocher cette procédure de la procédure contentieuse. Il est certain que l'on rencontre dans les deux cas des préoccupations analogues. Il s'agit d'organiser les garanties fondamentales de l'individu, qui se trouve soit face à l'État, soit face au juge.

L'analogie n'est pas absolue. La procédure administrative contentieuse intéresse l'acte de juridiction, tandis que la PANC intéresse l'acte d'administration. On rencontrera donc certaines transpositions, certaines analogies, mais non pas une application stricte de la procédure contentieuse.

Ceci dit, certaines règles, qui intéressent les formes de l'acte, sont exprimées dans de nombreux textes, mais surtout par une jurisprudence importante, qui a dégagé certains principes fondamentaux qui régissent l'élaboration de l'acte sur le plan formel.

Les principes de la PANC

On peut distinguer celles qui sont plutôt conçues en faveur de l'administration et celles qui sont plutôt conçues en faveur de l'administré.

Formes et des procédures qui sont plutôt en faveur de l'administration

1- En ce qui concerne la forme extérieure de l'acte (instrumentum), la jurisprudence décide que cette forme peut être verbale et qu'elle ne fait pas obstacle au REP. Conseil d'État 9 janvier 1931 Cadel: Sirey 1931 III p. 41. Le plus souvent, l'acte administratif est écrit avec un dispositif, des visas et des contreseings.

2- En matière de délai, la jurisprudence a adopté une attitude très souple parce qu'un texte prévoit un délai pour l'édiction d'un acte administratif. La jurisprudence décide que l'administration n'est pas obligée de respecter ces délais, à moins que les délais soient impératifs. Conseil d'État 17 mai 1957 Simonet: p. 314.

3- Une jurisprudence abondante a donné des précisions sur les procédures consultatives, qui revêtent aujourd'hui une importance pratique considérable. L'avis est tantôt purement facultatif, tantôt conforme, auquel cas il est obligatoire. Conseil d'État 7 janvier 1955 Gède: Dalloz 1955 p. 117.

Les règle ayant plutôt pour but principal d'assurer des garanties fondamentales aux administrés

1- Il s'agit d'abord des règles qui intéressent la motivation des actes administratifs. En France, la motivation de l'acte n'est pas, en principe, considérée comme obligatoire, à moins qu'elle ne soit imposée par un texte formel, ce qui est le cas la plupart du temps. L'importante loi du 11 juillet 1979, complétée par la loi du 17 janvier 1986, prescrit la motivation des décisions énumérées par la loi.

Toutefois, une jurisprudence décide que, même sans texte, la motivation est considérée comme implicitement obligatoire lorsqu'elle est nécessaire au contrôle du juge. Conseil d'État 29 janvier 1950 Billard: Sirey 1950 III p. 41. Conseil d'État 28 mai 1954 Barel. Conseil d'État 27 novembre 1970 Agence maritime Marseille-fret: RDP 1971 p. 987. Conseil d'État 26 janvier 1968 Société Maison Genestal. Conseil d'État Crédit foncier de France.

2- La règle du parallélisme des formes a donné lieu à une jurisprudence importante. Ce principe est généralement étudié à l'occasion de l'acte contraire. Il s'agit de savoir à quelle règle doit obéir l'acte qui entend mettre fin à un acte antérieur. Les formalités s'imposent-elles dans le silence des textes pour l'acte contraire ultérieur?

La jurisprudence a adopté une position très avancée. Parfois, elle consacre cette théorie. Conseil d'État 27 janvier 1956 Maison des étudiants du Maroc à Paris: p. 41. Pourtant, elle a été plus réservée dans l'arrêt du Conseil d'État 10 avril 1959 Fourré-Cormeray: Dalloz 1959 p. 210. Dans cette affaire, l'avis d'un comité prévu par les textes pour la nomination du directeur du Centre national de la cinématographie n'a pas été considérée comme obligatoire pour le licenciement du directeur car le commissaire du gouvernement a proposé de distinguer catégoriquement, d'une part, le parallélisme des compétences du parallélisme des formes d'autre part. Pour lui, la règle du parallélisme des formes est relative; elle ne doit jouer que si les formalités sont substantielles. On distingue donc entre les formalités substantielles (formalités obligatoires qu'il faut respecter en tout état de cause) des formalités simples. Conseil d'État 13 novembre 1952 Jugeau: p. 287. Conseil d'État 4 mai 1959 Jugeau: p. 296.

3- On doit encore connaître le principe des droits de la défense. C'est la règle selon laquelle celui qui est atteint par des mesures qui ont le caractère de sanction, a le droit d'organiser utilement sa défense. Ce principe est dit aussi principe du contradictoire ou principe audi alteram partem.

Ce principe est parfois consacré par des textes. Sinon, c'est la jurisprudence qui le régit. En effet, lorsque les textes sont silencieux, une double difficulté apparaît. Il s'agit d'abord de savoir à quel titre le juge applique le principe des droits de la défense. La jurisprudence se réfère alors à la théorie de PGD dont le principe des droits de la défense est une illustration caractéristique. Conseil d'État 5 mai 1944 Dame Trompier-Gravier.

Il s'agit ensuite de définir la catégorie des mesures qui exigent le respect du principe. La jurisprudence se réfère ici à la notion de sanction. Elle la définit en utilisant deux critères, qui reposent sur la nature du motif et sur la gravité de la mesure. Il y a sanction lorsque la mesure a été prise pour un motif de nature disciplinaire en raison d'un comportement fautif d'un agent public et lorsque la mesure présente un degré de gravité suffisant. Conseil d'État 13 juillet 1967 Allegretto: Dalloz 1968 p. 47.

4- Enfin, il faut encore citer la règle dite de l'examen particulier des circonstances de l'affaire ou règle des circonstances particulières. Elle signifie que l'administration ne peut prendre des décisions individuelles qu'en procédant au cas par cas, qu'en examinant les données propres à chaque affaire. C'est pour assurer ce principe que la jurisprudence a reconnu à l'administration le droit de prendre des directives et à l'administré le droit de les attaquer quand il est dans une situation particulière. C'est pour éviter les positions de principe que cette règle a été posée. Conseil d'État 19 janvier 1966 Lemoine: p. 44.

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