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Une autorisation délivrée à la suite d’une ordonnance de référé demeure provisoire et précaire (fr)

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 France > Droit public > Droit administratif > Droit de l'urbanisme 
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Auteur : Didier Girard, Docteur en droit public Rédacteur en chef adjoint de la Revue générale du droit Wissenschaftlicher Mitarbeiter (Universität des Saarlandes)

Décision(s) commentée(s): CE Sect., 7 octobre 2016, Commune de Bordeaux, n° 395211

Décision(s) citée(s): Conseil d’Etat, Section, 5 novembre 2003, Association Convention vie et nature pour une écologie radicale, requête numéro 259339, publié au recueil.
Conseil d’Etat, SSR., 27 juillet 2001, Commune de Tulle, requête numéro 230231, mentionné aux tables
Conseil d’Etat, Assemblée, 23 janvier 1970, Ministre d’Etat chargé des Affaires sociales c. Amoros, requête numéro 77861, publié au recueil

La société First invest avait sollicité la délivrance d’un permis de construire pour une maison individuelle à Bordeaux. Le maire de cette commune va refuser d’y faire droit par un premier arrêté du 16 octobre 2013 qui sera l’objet d’un recours pour excès de pouvoir et d’une requête en référé-suspension. Par une première ordonnance du 7 mars 2014, cette décision de refus de délivrance sera suspendue et il sera enjoint au maire d’instruire de nouveau la demande en cause. Il sera alors délivré un permis de construire le 28 juillet 2014 par un deuxième arrêté. En conséquence de quoi, la requérante va se désister de ses conclusions au fond ce dont le Tribunal administratif de Bordeaux lui donnera acte par une deuxième ordonnance du 10 juillet 2015. C’est alors que le maire de Bordeaux va prononcer le retrait du permis de construire délivré en 2014 par un troisième arrêté du 8 octobre 2015. La société sera alors contrainte de saisir, de nouveau, le Tribunal administratif de Bordeaux d’une requête en annulation tendant à obtenir l’annulation de ce retrait ainsi que d’une requête en référé-suspension. Par une troisième ordonnance du 26 novembre 2015[1], le juge des référés va suspendre cette décision de retrait au motif que le retrait est intervenu au-delà du délai de 3 mois prévu en la matière[2]. La commune va alors se pourvoir devant le Conseil d’État.

Au-delà de la question de la légalité du retrait litigieux soulevé par cette espèce, le juge administratif suprême était invité à définir les modalités dans lesquelles l’administration se doit d’exécuter, à titre provisoire, les décisions rendues en référé ce qui justifiait le renvoi de l’affaire à la Section du contentieux.

Il prononcera la cassation de l’ordonnance entreprise dans la mesure où le retrait portait sur un acte à caractère provisoire qui ne saurait créer de droit et dont le retrait pouvait intervenir en dehors de tout délai. Ce faisant, le Conseil d’État va préciser le régime juridique des actes administratifs adoptés pour la mise en œuvre d’une ordonnance de référé.

1°) Les décisions rendues par les juridictions administratives sont exécutoires[3] dès leur notification ou leur prononcé[4]. Par voie de conséquence, les autorités administratives sont tenues de s’y conformer y compris lorsqu’un appel est interjeté[5] ou qu’un pourvoi en cassation est formé[6].

Toutefois, cette règle générale se doit d’être adaptée dans le cadre particulier des référés et, en particulier, aux décisions rendues dans le cadre de l’article L.521‑1 du code de justice administrative. En effet, les ordonnances rendues sur ce fondement n’ont pas l’autorité de chose jugée et ne sont que des décisions à caractère provisoire qui ne sauraient préjudicier au principal[7]. Il en résulte qu’elles ont une autorité de chose ordonnée sui generis[8] propre à concilier leur caractère obligatoire et leur caractère transitoire.

Ainsi, la suspension d’une décision administrative est de nature à imposer un comportement précis de l’administration jusqu’au jugement au fond du litige principal. Celle-ci doit exécuter pleinement l’ordonnance rendue sans pour autant faire obstacle à l’intervention du juge ni obérer sa propre capacité d’action dans l’avenir ce qui peut être parfois complexe à mettre en œuvre.

Traditionnellement, le juge administratif se refusait de prononcer le sursis à exécution d’une décision de refus car celle-ci n’avait normalement pas de caractère exécutoire[9]. Il a toutefois fait évoluer sa jurisprudence en sens inverse[10] quelques jours seulement avant l’entrée en vigueur de la loi du 30 juin 2000[11] relative aux référés qui prévoyait expressément cette possibilité pour le référé-suspension.

Il se doit donc être ici distingué les conséquences d’une suspension d’une décision positive et d’une décision négative. Autant pour les premières, telle une autorisation d’urbanisme, les effets de la décision de suspension sont plus facilement appréhendables puisque le juge sanctionne un acte dont les effets sont neutralisés, autant pour le second l’approche est plus délicate.

En effet, la suspension d’une décision négative, tel le refus d’un permis de construire, n’implique pas nécessairement la délivrance d’une décision positive et donc d’une autorisation d’occupation du sol. Sous la réserve qu’aucun autre motif de droit ou de fait n’y fasse obstacle, cela n’est qu’une possibilité ; le droit de l’urbanisme se distingue néanmoins ici du droit commun puisque la règle de l’économie des moyens[12] et celle des régularisations possibles[13] sont appréhendées différemment.

Toutefois, le caractère nécessairement provisoire des mesures ordonnées en référé dans le cadre de la procédure régie par l’article L.521‑1 du code de justice administrative complique quelque peu la donne. En effet, si l’administration est tenue de prendre les mesures administratives qu’imposent l’exécution pleine et entière des décisions de justice, y compris celles rendues en référé, leur teneur ne saurait être identique à celle qui devraient être adoptées à l’issue d’un règlement définitif du litige à la suite d’un jugement au fond.

Ceci implique qu’en conséquence les mesures ainsi adoptées sont également des mesures précaires et provisoires[14] qui peuvent donc être remises en cause et ne peuvent créer de droits. 2°) Un permis de construire provisoire, s’il peut parfaitement s’envisager sur un plan théorique, n’en demeure pas moins délicat à appréhender sur un plan pratique et demeure contraint par le code de l’urbanisme[15]. Le permis de construire délivré en vue de l’exécution d’une décision de justice rendue en référé a donc un caractère provisoire. Bien que le Conseil d’État ne le précise pas, il se doit d’être précisé ici que ce caractère provisoire est présumé et que cette présomption est nécessairement réfragable.

Ainsi, si l’administration se doit, soit en application d’une injonction en ce sens, soit à la demande de toute personne intéressée, de tirer les conséquences pratiques de la décision en référé d’une manière provisoire et précaire[16], elle peut également vider le litige en statuer à titre définitif sur le litige en cause.

Toutefois, il s’agit là d’un choix volontaire de l’administration qui ne présume pas. Il appartiendra au juge d’apprécier si l’acte administratif adopté est à caractère provisoire ou définitif ce qui implique en ce dernier cas de mettre un terme aux instances pendants au fond par la voie d’un non-lieu[17].

Au cas d’espèce, la décision adoptée visait bien spécifiquement dans ses propres visas les ordonnances du juge des référés ; le caractère provisoire apparaissait donc comme résultant de la volonté de l’auteur de l’acte. En effet, si les visas n’ont normalement pas de rôle normatif[18] ils peuvent néanmoins éclairer les administrés et le juge sur l’intention véritable de son auteur.

Sur un plan pratique la délivrance provisoire d’une autorisation d’urbanisme n’a que peu d’intérêt dans la mesure ou les bénéficiaires attendent générale la purge des recours pour réaliser le projet en question. Néanmoins, la solution apportée peut être utile pour permettre l’avancement de phases administratives[19] ou civiles postérieures, elle demeure d’une portée limitée.

Si un changement de destination peut s’accommoder d’un tel permis provisoire, on voit mal un propriétaire édifier un immeuble sur cette même base au regard du risque de démolition. C’est d’ailleurs le caractère difficilement réversible d’une construction qui implique une présomption d’urgence dans le cadre de l’examen en référé des autorisations d’urbanisme[20].

En réalité, l’intérêt pratique de la solution rendue doit être recherchée en dehors du droit de l’urbanisme ; il y a là une esquisse d’un régime original de la décision administrative exécutoire provisoire. On relèvera à cet égard que cette nouvelle jurisprudence doit être désormais appréhendée avec le dispositif issu du nouvel article R.612‑5‑1 du code de justice administrative[21] qui permet au juge de solliciter les parties sur l’intérêt du maintien d’un recours. Au regard des conséquences de l’arrêt Commune de Bordeaux, nul doute qu’en cas de succès en référé, le recours au fond sera systématiquement maintenu sauf à ce que l’administration lève systématiquement et formellement le doute des administrés quant au caractère provisoire ou définitif des mesures adoptées.

Références

  1. TA Bordeaux ord., 26 novembre 2015, Société First invest, n° 15-04955.
  2. Article L.424‑5 du code de l’urbanisme.
  3. Article L.11 du code de justice administrative
  4. Article R.522‑13 du code de justice administrative
  5. Article R.811-14 du code de justice administrative.
  6. Article R.821‑5 du code de justice administrative.
  7. Article L.511‑1 du code de justice administrative ; CE, 23 octobre 2015, Ministre du travail, n° 386649.
  8. CE Sect., 5 novembre 2003, Association « Convention vie et nature pour une écologie radicale » et autres, n° 259339.
  9. CE Ass., 23 janvier 1970, Amoros, n°77861.
  10. CE Sect., 20 décembre 2000, Ouatah, n° 206745.
  11. Loi n° 2000‑597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, JO p. 9948.
  12. Articles L.600‑4 et s. du code de l’urbanisme.
  13. Articles L.600‑5 et s. du code de l’urbanisme.
  14. CE Sect., 28 février 2001, Philippart et Lesage, n° 230.112.
  15. Article L.433‑1 du code de l’urbanisme.
  16. CE, 11 août 2005, Baux, n° 281486.
  17. Par exemple : CE, 17 décembre 2014, Société Maroni transport international, n°364779.
  18. CE, 3 juin 2003, Association interdépartementale et intercommunal pour la protection du lac de Sainte-Croix, son environnement, lacs, sites et villages du Verdon, n° 337483.
  19. Dépôt d’une demande de permis de construire sur le fondement d’un permis d’aménager provisoire par exemple.
  20. CE, 27 juillet 2001, Commune de Tulle, n° 230231.
  21. Article 20 du décret n° 2016‑1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative.