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Vers un plein contrôle du juge judiciaire sur le travail parlementaire ? (fr)

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France  > Droit privé > Droit pénal > Détournement de fonds publics    



Auteur : Hicham RASSAFI-GUIBAL, Docteur en droit public. Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Chaire de droit public français, Universität des Saarlandes

Date: Janvier 2019


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Décision commentée:
Cass. Crim, 11 juillet 2018, pourvoi n° 18-80264

Décision(s) citée(s):
CC, 6 juillet 2018, n° 2018-1 OF
Cass. Crim, 27 juin 2018, pourvoi n° 18-80069
Conseil d’Etat, Section, 16 avril 2010, Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France, requête numéro 304176, publié au recueil
Conseil d’Etat, Section, 6 avril 2007, Commune d’Aix-en-Provence, requête numéro 284736, publié au recueil
Conseil d’Etat, Section, 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (A.P.R.E.I.), requête numéro 264541, publié au recueil
Cass. Soc, 18 février 2004, pourvoi n° 02-60567
Conseil Constiutionnel, 15 janvier 1975, « Interruption volontaire de la grossesse », décision numéro 74-54 DC
Conseil d’Etat, Section, 13 juillet 1968, Narcy, requête numéro 72002, rec. p. 401


Signe de temps qui changent, l’actualité judiciaire suit le mouvement de l’actualité politique. On ne compte plus que difficilement les affaires publiques dont le dénouement s’exprime à la barre d’un tribunal correctionnel. Cette dynamique de pénalisation de la vie publique trouble sûrement quelques fois la sérénité qui doit seoir à l’instruction judiciaire. Mais elle traduit dans le même temps l’effectivité de l’exigence de probité qui s’impose aux acteurs politiques.

Cette irruption de la logique pénale dans le vie politique ne va pas sans interroger le publiciste, notamment lorsque l’autonomie – nécessaire – du droit pénal s’écarte des conceptions les mieux ancrées du droit public.

L’arrêt rendu par la chambre criminelle de la Cour de cassation le 11 juillet dernier (pourvoi n° 18-80264) est de ceux-là qui imposent une mise au point.

En l’espèce un ancien sénateur contestait devant la chambre criminelle l’arrêt de la chambre de l’instruction de la Cour d’appel d’Aix-en-Provence du 20 décembre 2017 ayant rejeté sa demande d’annulation de mise en examen du chef de détournement de fonds publics en sa qualité de sénateur par personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public.

Les faits sont connus du grand public : Roland Povinelli, sénateur des Bouches-du-Rhône de 2008 à 2014 est soupçonné d’avoir attribué à sa belle-fille, esthéticienne de formation, ce qu’il est convenu d’appeler « emploi fictif ». Une enquête préliminaire puis une instruction furent ouvertes à la suite d’une dénonciation anonyme et de la transmission d’un rapport de la chambre régionale des comptes. Ce dernier point ne fait cependant l’objet d’aucune précision dans l’arrêt commenté. Le mis en examen était également maire de la commune d’Allauch. Un rapport d’observations définitives (du 30 juillet 2012) et un jugement (n° 2012-0010 du 12 décembre 2012) sanctionnent les dérives dans la gestion de la commune.

L’ancien parlementaire contestait l’arrêt de la chambre de l’instruction selon trois moyens tenant, en substance, d’une part à l’inapplicabilité de l’article 432-15 du Code pénal, qui prévoit et réprime le délit de détournement de fonds publics, aux parlementaires, dès lors qu’ils ne sont ni dépositaires de l’autorité publique, ni chargés d’une mission de service public et d’autre part qu’à supposer que lorsqu’ils convoquent une personne devant une commission parlementaire ou visitent les lieux de privation de liberté, ils présentent une telle qualité, les faits reprochés étaient sans lien avec ces missions.

La Cour rejette l’ensemble des moyens au motif : « Que les juges, après avoir relevé que le parlementaire est nécessairement tenu à un devoir de probité, en lien direct avec la mission que lui confie l’article 24 de la Constitution consistant à voter la loi, à contrôler l’action du Gouvernement et à évaluer les politiques publiques, pour l’accomplissement de laquelle il peut être secondé par un ou plusieurs collaborateurs rémunérés sur des fonds publics, ajoutent qu’aucune disposition légale ou constitutionnelle ne prévoit à son bénéfice une immunité à raison des infractions qu’il pourrait commettre pendant l’exercice de son mandat constituant des atteintes à la probité (…) apparaît être conforme à l’intention du législateur(…) ».

Ce faisant, elle déplace sensiblement le centre de gravité du raisonnement en autonomisant la notion de « personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public » (I.), mais, surtout, elle admet implicitement qu’un contrôle peut être réalisé par l’autorité judiciaire sur l’emploi des fonds parlementaires affectés à la rémunération des assistants parlementaires (II.).

Une autonomisation bienvenue de la notion de service public

L’arrêt du 11 juillet 2018 n’innove pas réellement sur la question de savoir si un parlementaire peut être qualifié de personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service au sens et pour l’application de l’article 432-15 du Code pénal, leur rendant ainsi applicable le délit qu’il réprime.

La chambre criminelle avait rendu, 15 jours plus tôt (Cass. Crim, 27 juin 2018, pourvoi n° 18-80.069, n° 1469 FS-P+B. Voir ég Cass Crim., 27 juin 2018, numéros 16-86256, 16-80086, 17-84804, 18-80072, 18-80085 et 18-80080) un arrêt qui en établit le principe. Cependant, elle affine sensiblement son raisonnement. Dans des circonstances assez similaires (pourvoi dirigé contre un arrêt de la chambre de l’instruction de la Cour d’appel de Paris), elle avait jugé « qu’en l’état de ces énonciations, et dès lors qu’est chargée d’une mission de service public au sens de l’article 432-15 du code pénal la personne qui accomplit, directement ou indirectement, des actes ayant pour but de satisfaire à l’intérêt général, la chambre de l’instruction, qui n’a pas méconnu les dispositions légales et conventionnelles invoquées, a justifié sa décision ».

Dans l’arrêt du 27 juin, la Cour avait entendu définir la notion de service public, au sens de l’article 432-15 du Code pénal, comme résultant de l’accomplissement d’actes ayant pour but de satisfaire l’intérêt général. Les motifs de l’arrêt de la chambre de l’instruction s’attachaient à qualifier la notion de « personne chargée d’une mission de service public liée à la qualité de sénateur, celui-ci, comme le député, votant la loi, participant au contrôle de l’action du Gouvernement, détenant donc à ce titre et à raison de sa mission une parcelle d’autorité publique ». L’exercice d’une mission de service public était déduit de la détention d’une « parcelle d’autorité publique ». Cette approche rendait inexistante la frontière entre « mission de service public » et détention de « l’autorité publique. ».

Ce lien pouvait être lu comme le signe d’une proximité intellectuelle assez nette avec le droit administratif. En effet, la jurisprudence du Conseil d’État ne qualifie qu’avec parcimonie de mission de service public, une mission confiée à un tiers sans attribution de prérogatives de puissance publique. C’est là l’hypothèse de l’arrêt APREI (CE, sect., 22 févr. 2007, req. n° 254541) et, dans une moindre mesure l’hypothèse d’une reconnaissance a posteriori ouverte par la décision Commune d’Aix-en-Provence (CE, sect., 6 avr. 2007, req. n° 284736), alors que l’arrêt Narcy (CE, Sect., 13 juillet 1968, req. n° 72002) faisait de l’indice de la détention de prérogatives de puissance publique, un indice déterminant.

Si la Cour réitère son attendu de principe dans l’arrêt du 11 juillet 2018, elle valide un raisonnement sensiblement différent de la chambre de l’instruction. La Cour d’appel d’Aix-en-Provence avait en effet jugé que « le niveau supérieur et normatif de service public auquel le parlement se situe dans l’organisation de l’Etat conduit à considérer que le sénateur est une personne dépositaire de l’autorité publique ou une personne chargée d’une mission de service public, que la Constitution confie au parlementaire, dans l’exercice de son mandat, une mission de service public d’agir dans l’intérêt de la Nation et la sauvegarde des intérêts des citoyens et qu’il est par ailleurs rendu dépositaire de l’autorité publique lorsqu’il décide de convoquer devant une commission parlementaire une personne qui encourt une amende si elle ne défère pas à la convocation, ou de visiter tous les lieux de privation de liberté ». L’exercice de l’autorité publique par la convocation devant une commission parlementaire, de même que le droit de visite dans les lieux de privation de liberté, sont jugés superfétatoires. Cette position de la Cour est heureuse car ce rattachement apparaissait particulièrement artificiel.

Surtout, par ce raisonnement, la Cour autonomise définitivement sa lecture de la mission de service public par rapport au droit administratif. Elle admet une lecture plus constitutionnelle qu’administrativiste de la notion de service public. Cet angle est beaucoup plus cohérent dès lors que ne sont pas en cause des missions proprement administratives, à tel point, du reste, que le Conseil d’État, au nom de la séparation des pouvoirs, refuse de contrôler la légalité des « actes parlementaires » qui peuvent être rattachés à l’exercice de la souveraineté nationale (CE 16 avr. 2010, Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France, req. n° 304176 ; CE, 28 mars 2011, Maxime Gremetz, req. n° 347869 ; ég. B. Plessix, Droit administratif général, LexisNexis, 2017, p. 361 s). Il n’en ressort rien d’inadmissible que de considérer que le Parlement disposant d’un pouvoir général d’appréciation dans la définition de l’intérêt général exerce lui-même une mission d’intérêt général (CC, 15 janvier 1975, Loi relative à l’interruption volontaire de grossesse, n° 75-54 DC).

Une critique, toutefois, naît de ce que la Cour, par un raccourci, assimile les missions du parlementaire à celle, collective, du Parlement qui résident dans le vote de la loi, le contrôle de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques, aux termes de l’article 24 de la Constitution. Un raisonnement en termes de compétences aurait dû conduire à une solution inverse. Le parlementaire lui-même, seul, ne vote la loi, ni ne contrôle l’action du Gouvernement ni, encore, n’évalue les politiques publiques. C’est probablement cette critique qu’avait voulu éviter la Cour d’appel de Paris lorsqu’elle avait jugé que les parlementaires détiennent « une parcelle de l’autorité publique ».

Mais le droit pénal vise des faits individuels et il n’est pas inexact de considérer que les parlementaires sont des personnes chargées d’une mission de service public, fut-il collectif. En admettant cela, un raisonnement en termes de détention de l’autorité publique aurait aussi pu être mené, sans avoir recours aux pouvoirs des commissions d’enquêtes ou au droit de visite dans les lieux de privation de liberté. Les prérogatives du parlement sont, en effet, toutes, empreintes d’autorité publique.

Une extension implicite du contrôle de l’autorité judiciaire

L’intérêt essentiel de l’arrêt du 11 juillet 2018 réside dans les faits auxquels la Cour de cassation applique le principe dégagé par son arrêt du 27 juin.

Dans l’arrêt de juin, étaient en cause des sommes à disposition d’une association parlementaire ayant été versées à titre personnel à des sénateurs alors qu’elles étaient affectées à la rémunération d’assistants parlementaires. La caractérisation du détournement ne posait pas réellement question de principe, sinon celle de reconnaître l’affectation des fonds. En d’autres termes, « il suff(sa)it de constater la contrariété entre l’usage effectué et l’usage imposé pour (…) caractériser matériellement » l’infraction (Voir les développements de G. Beaussonie, in G. Beaussonie et H. Rassafi-Guibal, De la possibilité de la répression des malversations commises par les parlementaires, Rec. Dalloz, 2018.1795). L’article 12 de la loi (ordinaire) du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique (Loi n° 2017-1339, art. 12) a clarifié la question de l’affectation des fonds, en créant un article 8bisà l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui dispose : « I. -Les députés et les sénateurs peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs qui les assistent dans l’exercice de leurs fonctions et dont ils sont les employeurs directs. II. -Les députés et les sénateurs bénéficient à cet effet d’un crédit affecté à la rémunération de leurs collaborateurs. ». Rappelons que dans l’espèce ayant donné lieu à l’arrêt du 27 juin 2018, étaient en cause des sommes prélevées sur l’enveloppe de rémunération de collaborateurs des sénateurs et destinées à abonder le budget commun d’une association d’élus.

Dans l’arrêt commenté, en revanche, les fonds ont bien été utilisés à fins de rémunération d’un assistant parlementaire. La contrariété entre l’usage effectué et l’usage imposé n’est pas flagrante. La caractériser nécessite d’apprécier concrètement la nature des fonctions exercées et leur adéquation à la représentation que le juge s’en fait.

En effet, le recrutement des collaborateurs parlementaires révèle un très fort intuitu personnae (Cass. Soc. 20 octobre 1988, pourvoi no 86-41.127 ; voir ég. J.-P. Camby, Actes parlementaires, in Rép. Cont. Adm., Paris, Dalloz, 2018, § 34). Les collaborateurs ne sont fonctionnellement et hiérarchiquement rattachés qu’à « leur » parlementaire – employeur, la chambre sociale de la Cour de cassation ayant refusé de reconnaître l’existence d’une unité économique et sociale du fait d’un défaut d’unité de direction sur ces agents (Cass. Soc, 18 février 2004, pourvoi n° 02-60567).

Aussi, admettre la mise en examen du chef de détournement de fonds publics par un parlementaire en lien avec le travail effectif d’un attaché parlementaire crée la nécessité d’une immixtion du juge judiciaire dans le travail parlementaire.

Le parlementaire doit jouir d’une indépendance, au moins relative, dans la conduite de son travail et l’exercice de son mandat. Cette indépendance est, notamment, caractérisée par l’immunité et l’inviolabilité dont il jouit dans l’exercice de ses fonctions (Art. 26 de la Constitution). Elle n’est toutefois pas sans limite, puisque tant le Règlement de l’Assemblée nationale (Art. 42, par. 3) que celui du Sénat (Art. 23bis, par. 7 et 8) permettent de sanctionner un parlementaire défaillant ou absent. Dans ces cas, l’indépendance est assurée par l’origine interne de la sanction. Il n’y a aucune immixtion d’une autorité étrangère à l’assemblée à laquelle appartient le parlementaire.

Ce n’est que de l’impérieuse nécessité tenant au respect de l’affectation des fonds publics, expression ponctuelle d’un « devoir de probité » que la Cour reconnaît à la charge du parlementaire, que l’on peut admettre cette immixtion. Cette exigence de probité est renforcée depuis les lois organiques du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (LO n° 2013-906) et, surtout, du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique (LO n° 2017-1338) qui permet désormais au Conseil constitutionnel déclarer inéligible et démissionnaire d’office un parlementaire en indélicatesse avec l’administration fiscale. Sur le fondement de l’article LO 136-4 du Code électoral, dont le Conseil constitutionnel a fait, pour la première fois, une application sévère dans sa décision Situation de M. Thierry ROBERT au regard du respect de ses obligations fiscales (CC, 6 juillet 2018, n° 2018-1 OF).

Tout l’enjeu de l’affaire, au fond, réside dans le niveau du contrôle du juge pénal. En l’espèce, le sénateur soutenait que « sa belle-fille a(vait)effectué un véritable travail d’assistante parlementaire en se rendant avec lui sur les nombreux marchés de sa circonscription pour aller à la rencontre des habitants, en lui prodiguant des soins du corps, des mains et des pieds ou en lui donnant des conseils sur sa tenue vestimentaire ou sa coiffure ».

Le juge exigera-t-il la détention de certains diplômes ? La réalisation de certaines tâches ou l’exercice de certaines missions ? Ira-t-il jusqu’à apprécier l’adéquation entre la fiche de poste et l’expérience professionnelle du collaborateur ? Voire même, l’utilité des missions confiées au travail parlementaire ? Sera-t-il amené à accepter une présomption d’emploi fictif lorsque des liens familiaux existent entre le parlementaire et le collaborateur, en prenant, par ex., en compte l’évolution des exigences de probité, pénalement sanctionnées, qui interdisent ou encadrent l’emploi de proches par les parlementaires (article 8quaterde l’ordonnance n° 58-1100 issu de la loi n° 2017-1339 – A noter qu’assez paradoxalement, la situation des faits d’espèce n’est pas interdite pas cette disposition. Cela semble relever d’un oubli, car si l’emploi du conjoint de son enfant n’est pas interdit, l’emploi du conjoint de son neveu de ou sa nièce est encadré) ? Ou alors se contentera-t-il d’apprécier la seule réalité de l’exercice des tâches confiées ?

Quel que soit le niveau de contrôle que le juge portera sur le travail du collaborateur parlementaire, le principe du contrôle par l’autorité judiciaire est admis dans un domaine où le Conseil d’État même refuse systématiquement de s’engager (B. Plessix, Droit administratif général, préc). Incidemment, un contrôle trop poussé de la part du juge pénal devrait le conduire à apprécier la nature du travail du parlementaire lui-même. Cette confusion doit être évitée, au nom du respect de la séparation des pouvoirs, même si cette séparation n’est ni absolue ni parfaitement étanche. Les exigences tenant au respect du droit pénal et, en l’espèce, au respect de la probité et à la protection des fonds publics, ne doivent pas conduire à faire du délit de détournement de fonds publics une porte dérobée rendant ineffectives les protections légitimes du mandat parlementaire. Nul doute qu’un équilibre peut – et doit – être trouvé.

Un dernier point laisse dubitatif. Une ambiguïté naît de la lecture de l’attendu de la Cour de cassation concernant le champ d’application du délit : « ces dispositions n’exigent pas que les faits de détournements aient été commis à l’occasion de l’exécution de la mission de service public ». Cette affirmation semble contradictoire : c’est à l’occasion et/ou pour l’exécution de sa mission de service public que le parlementaire se voit mettre à disposition les fonds dont on soupçonne qu’ils ont fait l’objet d’un détournement (nouvel article 8bisde l’ordonnance n° 58-1100 : « Les députés et les sénateurs peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs qui les assistent dans l’exercice de leurs fonctions (…) ».). Dès lors, après avoir défini largement la mission de service public, il n’apparaît pas cohérent d’affirmer que les faits ne doivent pas nécessairement être liés à l’exercice de cette mission pour être réprimés par l’article 432-15 du Code pénal. Il n’y a, en effet, pas en d’autre qualité que le parlementaire peut recourir aux services d’un collaborateur parlementaire.

La Cour répond en réalité ici à l’un de moyens soulevés par le demandeur selon lequel « en se fondant sur la circonstance que le parlementaire est‘‘rendu dépositaire de l’autorité publique lorsqu’il décide de convoquer telle personne devant une commission parlementaire, qui encourt une amende si elle ne défère pas à la convocation, ou de visiter tous lieux de privation de liberté’’, cependant que les faits reprochés étaient étrangers à la mise en œuvre de telles prérogatives, la chambre de l’instruction a statué par un motif inopérant ». Dès lors que la Cour définit largement la mission de service public dont est chargé le parlementaire et ne qualifie pas la détention de l’autorité publique, il était superflu de préciser que l’emploi des fonds n’avait pas à être lié à l’exercice d’une telle autorité. Cette précision, surabondante, constitue un facteur inutile de confusion.