L'assistance éducative à l'épreuve de l'inexécution de ses mesures

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Hassan Kohen avocat au barreau de Paris
Juillet 2026

Entre 2024 et 2026, la première chambre civile a redessiné le droit de l'assistance éducative : requalification du placement à domicile, objectivation du danger, saisine continue, garanties d'audition consolidées. Le 1er juillet 2026, le Parlement a définitivement adopté le texte qui promet un avocat à chaque enfant protégé. Dans le même temps, des milliers de mesures demeurent inexécutées faute de place dans les services. L'écart entre la décision et son exécution devient ainsi un objet juridique en soi. Il concerne le juge des enfants, les services départementaux et l'avocat de l'enfant comme de ses parents.

L'article 375 du code civil permet au juge des enfants d'ordonner des mesures d'assistance éducative lorsque la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou lorsque les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises [1] . Deux voies s'offrent alors à lui. La première maintient l'enfant dans sa famille sous le contrôle d'un service éducatif : c'est l'assistance éducative en milieu ouvert, dite AEMO, le cas échéant renforcée ou intensifiée [2] . La seconde retire l'enfant de son milieu : c'est le placement, notamment auprès du service départemental de l'aide sociale à l'enfance [3].

Ce droit connaît depuis deux ans une double actualité qui en révèle la tension interne. D'un côté, la première chambre civile de la Cour de cassation a rendu une série de décisions publiées qui redessinent les frontières entre les mesures et consolident les garanties procédurales issues de la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants [4] . De l'autre, les organes de contrôle décrivent une exécution en crise. La commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les manquements des politiques publiques de protection de l'enfance a conclu, en avril 2025, à « une action publique profondément et structurellement dysfonctionnelle » marquée par « un manque chronique d'implication de l'État », et formulé 92 recommandations [5]. La Défenseure des droits, saisie après le décès d'un enfant de deux ans et neuf mois dont la mesure attendait d'être mise en œuvre, a constaté qu'un service éducatif se trouvait dans « l'incapacité de mettre en œuvre la mesure d'action éducative de milieu ouvert dans un délai raisonnable » en raison d'une « saturation récurrente de son dispositif, connue du département ». Dans ce seul département, 400 mesures d'AEMO demeuraient inscrites sur liste d'attente [6].

Une mesure d'assistance éducative qui n'est pas exécutée n'est pas une mesure amoindrie : c'est une protection promise et non tenue, dans un contentieux où le temps de l'enfant ne se rattrape pas. La question n'est plus seulement de savoir quand le juge des enfants peut intervenir, mais ce que vaut son intervention lorsque les services chargés de l'exécuter sont saturés. L'examen de la jurisprudence récente fait apparaître un office judiciaire clarifié (I) confronté à une exécution défaillante que le droit commence seulement à saisir (II).

Un office judiciaire clarifié

Le danger, condition nécessaire et suffisante de l'intervention

La Cour de cassation a d'abord précisé la condition d'ouverture. Par un arrêt publié du 14 janvier 2026, elle juge que le pouvoir du juge des enfants de confier un mineur à l'aide sociale à l'enfance « est seulement subordonné à l'existence d'un danger au sens du premier de ces textes et à l'exigence de la protection de l'enfant, telle que prévue au second, indépendamment des causes de cette situation » (Cass. 1re civ., 14 janvier 2026, n° 24-22.926, publié au Bulletin) [7] .

Dans cette affaire, aucun manquement n'était reproché aux parents d'un adolescent autiste aux troubles majeurs : la cour d'appel avait retenu que le danger résultait de « l'épuisement des parents, qui n'étaient plus en capacité de porter au quotidien la problématique de leur enfant ». Le danger s'apprécie donc chez l'enfant, non dans la faute des parents. La doctrine a aussitôt situé l'enjeu de cette objectivation : selon la professeure Caroline Siffrein-Blanc, elle « révèle en filigrane les tensions structurelles existant entre le champ de la protection de l'enfance et les politiques publiques de santé », l'assistance éducative servant de palliatif aux carences des dispositifs médico-sociaux [8] .

Le périmètre de l'intervention a ensuite été fixé dans l'espace. Par un arrêt du 1er juillet 2026, la première chambre civile rappelle que les dispositions sur l'assistance de l'enfance en danger « sont applicables à tous les mineurs qui ont leur résidence habituelle en France ou sont présents sur le territoire français, quelle que soit leur nationalité ou celle de leurs parents » (Cass. 1re civ., 1er juillet 2026, n° 25-15.562, publié au Bulletin) . Deux enfants français, suivis en AEMO, avaient été retenus au Cameroun par leur mère à l'issue de vacances scolaires. Ils avaient alerté le service éducatif déjà saisi, leur avocat et le consul de France.

La Cour approuve la cour d'appel d'avoir retenu que cette rétention unilatérale ne caractérisait pas un transfert de leur résidence habituelle, de sorte que le juge des enfants demeurait compétent pour ordonner un placement. L'arrêt montre, en creux, ce que change un avocat déjà présent aux côtés de l'enfant lorsque la situation bascule.

La durée de l'office a enfin été précisée. Le juge des enfants ne peut pas renouveler une mesure de placement après le terme fixé par la décision qui l'ordonne : la mesure a pris fin et ne peut être « prolongée rétroactivement ». Il reste toutefois saisi, « aux fins de protection », de la situation du mineur tant qu'une décision clôturant la procédure d'assistance éducative n'a pas constaté la disparition du danger. Il peut donc, après ce terme, ordonner un nouveau placement (Cass. 1re civ., 15 avril 2026, n° 25-14.116, publié au Bulletin) [9] . La saisine épouse la situation de danger, non le calendrier des décisions.

La gradation des mesures restaurée

Une seconde ligne jurisprudentielle concerne la frontière entre milieu ouvert et placement. L'article 375-2 du code civil pose le principe : « chaque fois qu'il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel » [10]. Le placement est l'exception. Or une pratique s'était développée dans de nombreux départements sous le nom de « placement éducatif à domicile » : l'enfant, juridiquement confié à l'aide sociale à l'enfance, demeurait en réalité jour et nuit chez ses parents, moyennant des interventions éducatives à domicile. Saisie pour avis par un juge des enfants, la première chambre civile a jugé le 14 février 2024 que cette mesure « relève, non pas d'un placement au service de l'aide sociale à l'enfance, mais d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert, renforcée ou intensifiée, éventuellement avec hébergement, prévue à l'article 375-2 du code civil » (Cass. 1re civ., avis, 14 février 2024, n° 23-70.015, publié au Bulletin) [11]. La jurisprudence contentieuse a suivi. Le 2 octobre 2024, la Cour casse l'arrêt qui, tout en maintenant un placement à l'aide sociale à l'enfance, accordait à la mère un droit d'hébergement à temps complet : « lorsqu'il décide de confier le mineur à l'aide sociale à l'enfance, le juge des enfants ne peut pas accorder à l'un ou aux parents un droit d'hébergement à temps complet » (Cass. 1re civ., 2 octobre 2024, n° 21-25.974, publié au Bulletin) [12] . Le 12 juin 2025, elle censure de même le placement dit « à domicile » : lorsqu'il confie le mineur à l'aide sociale à l'enfance, le juge des enfants « ne peut pas ordonner que le placement s'effectue au domicile d'un ou des deux parents » (Cass. 1re civ., 12 juin 2025, n° 24-18.562, publié au Bulletin) [13]. Les catégories sont désormais étanches. Soit l'enfant reste dans sa famille et la mesure est une AEMO, éventuellement renforcée ou intensifiée avec hébergement exceptionnel ou périodique. Soit sa protection exige qu'il en sorte, et le placement doit être réel.

Les conséquences opérationnelles ont été immédiates. Dans une note diffusée aux services, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse constate que « les juges des enfants ne peuvent plus ordonner de mesures de placement prenant la forme d'un PEAD [...] sans risquer de voir leur décision infirmée en cas de recours » et que « les services de PEAD perdent de leur utilité fonctionnelle », appelant à leur requalification en AEMO renforcée . Cette bascule reporte mécaniquement la charge sur les services de milieu ouvert, déjà saturés. La clarification des catégories, juridiquement nécessaire, rencontre ainsi la question des moyens : une AEMO renforcée qui n'est pas exécutée protège moins qu'un placement imparfait qui l'est.

Une exécution défaillante saisie par le droit

L'inexécution documentée et ses effets en cascade

Les chiffres officiels donnent la mesure du phénomène. L'exposé des motifs de la proposition de loi visant à réduire la non-exécution et les délais d'exécution des mesures de protection des enfants en danger, déposée en mars 2025, rapporte l'estimation du Syndicat national de la magistrature : « environ 3 350 mesures de placement sont non exécutées en France, en mai 2024 », un seul département en comptant plus de 300 [14]. Les listes d'attente frappent d'abord le milieu ouvert, comme le montre la décision-cadre précitée de la Défenseure des droits du 23 janvier 2025, rendue après la mort d'un enfant dont l'AEMO n'avait jamais commencé[6]. Le Gouvernement lui-même, en présentant en décembre 2025 un projet de loi pour « refonder la protection de l'enfance », rappelle que près de 380 000 enfants relèvent de ce champ, que leur espérance de vie est inférieure de vingt ans à celle de la population générale et que 12 % seulement obtiennent le baccalauréat ; le garde des Sceaux y affirme que la protection due à chaque enfant confié doit être « fondée sur des décisions rapides, justes et appliquées »[15]. L'inexécution n'est pas qu'un retard : elle produit des effets juridiques propres, parfois définitifs. Le Conseil d'État en a donné une illustration le 16 octobre 2024. Un jeune homme avait été confié à l'aide sociale à l'enfance par un jugement en assistance éducative rendu huit jours avant sa majorité, reçu par le département après celle-ci et jamais exécuté. Faute d'avoir été « effectivement pris en charge » avant ses dix-huit ans, il ne pouvait revendiquer le droit à l'accompagnement des jeunes majeurs ouvert par l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles aux enfants « confiés à l'aide sociale à l'enfance avant leur majorité », et relevait du seul régime facultatif (CE, 16 octobre 2024, n° 475849, publié aux tables) [16]. La décision inexécutée n'a pas seulement manqué son office de protection immédiate : elle a fait perdre au jeune majeur un droit que son exécution lui aurait ouvert.

Les points d'appui de l'effectivité

Le premier levier est législatif et reste en devenir. La proposition de loi précitée entend compléter l'article 375-6 du code civil par la disposition suivante : « Le juge des enfants peut, même d'office, ordonner une astreinte à la charge du Président du conseil départemental, au profit de l'enfant en danger pour assurer l'exécution de sa décision en matière d'assistance éducative » [17]. Le dépôt même de ce texte dit l'état du droit : en l'absence de disposition expresse, le pouvoir du juge des enfants de contraindre financièrement le département à exécuter ses propres décisions demeure discuté, et les praticiens ne disposent d'aucun instrument comminatoire éprouvé devant lui. Le deuxième levier est procédural, et il est déjà acquis. La loi du 7 février 2022 a inscrit à l'article 375-1 du code civil, au titre de l'amélioration des « garanties procédurales en matière d'assistance éducative », l'obligation pour le juge des enfants d'effectuer « systématiquement [...] un entretien individuel avec l'enfant capable de discernement lors de son audience ou de son audition » [18]. La Cour de cassation en a fait une exigence effective. La cour d'appel, tenue d'accomplir les actes auxquels le premier juge n'a pas procédé, doit s'entretenir individuellement avec le mineur discernant qui ne l'a pas été, celui-ci étant partie à la procédure d'assistance éducative (Cass. 1re civ., 12 juin 2025, n° 23-10.408) [19] ; elle en est dispensée lorsque le premier juge y a procédé (arrêt précité du 15 avril 2026) [20]. L'information du mineur de son droit d'être entendu et d'être assisté d'un avocat, prévue aux articles 388-1 du code civil et 338-1 du code de procédure civile, obéit à un régime de charge désormais précis. Le parent qui en était débiteur et n'en a pas justifié est irrecevable à s'en plaindre (Cass. 1re civ., 10 décembre 2025, n° 24-11.604, publié au Bulletin) [21]. Le parent privé de l'exercice de l'autorité parentale, sur qui cette charge ne pèse plus, retrouve en revanche la faculté de critiquer l'arrêt qui ne constate pas l'information de l'enfant par le service gardien (Cass. 1re civ., 20 mai 2026, n° 25-11.801, publié au Bulletin) [22]. Les parents bénéficient de garanties symétriques : la convocation doit les informer de la faculté de consulter le dossier au greffe jusqu'à la veille de l'audience, à peine de cassation (Cass. 1re civ., 21 mai 2025, n° 23-18.042) [23].

Le troisième levier tient à la place de l'avocat, que le droit récent ne cesse d'élargir. Dans sa rédaction issue de la loi du 23 juin 2025, applicable depuis le 1er décembre 2025, l'article 375-1 du code civil prévoit que, « lorsque l'intérêt de l'enfant l'exige », le juge des enfants demande au bâtonnier la désignation d'un avocat pour l'enfant capable de discernement. Cette demande intervient d'office ou à l'initiative du président du conseil départemental ; un administrateur ad hoc est désigné pour l'enfant qui n'est pas capable de discernement. Le même texte contraint désormais les parents à déférer aux convocations du juge des enfants, sous peine d'amende civile [24]. Le Parlement vient de franchir un pas supplémentaire. Le 1er juillet 2026, l'Assemblée nationale a définitivement adopté la proposition de loi visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance [25]. L'assistance deviendra obligatoire, sans condition de discernement. Le juge des enfants demandera au bâtonnier la désignation d'un avocat dès l'ouverture de la procédure, l'enfant conservant le libre choix de son conseil, et la rétribution sera prise en charge par l'État. Le texte, en attente de promulgation, fixe lui-même son entrée en vigueur au 6 janvier 2027 [26]. Selon les chiffres avancés par le garde des Sceaux lors des débats, sont concernées les 100 000 mesures nouvelles prononcées chaque année et les 260 000 mesures en cours [27].

Un paradoxe s'en dégage : chaque enfant aura demain un défenseur dans des procédures dont les mesures, elles, ne sont pas toujours exécutées. C'est précisément ce qui donne à cette défense son objet.

Ces garanties donnent en effet des points d'appui identifiables à l'avocat qui assiste l'enfant ou les parents, pour une mesure d'assistance éducative, devant le juge des enfants et le tribunal pour enfants. Il vérifie que le mineur a été informé de ses droits et entendu, consulte le dossier et en discute les rapports [28], fait constater à l'audience l'inexécution ou le retard d'exécution de la mesure ordonnée et sollicite son adaptation à la réalité des services. La mise en cause des responsabilités, le cas échéant, se prépare dès ce stade. Devant les juridictions des mineurs, l'effectivité de la protection dépend aussi de cette vigilance quotidienne.

La première chambre civile a rendu au droit de l'assistance éducative des catégories sûres et des garanties tangibles ; les rapports institutionnels décrivent une exécution qui s'en éloigne. L'astreinte proposée par certains parlementaires, l'avocat que le texte adopté le 1er juillet 2026 promet à chaque enfant pour janvier 2027, le projet de refondation annoncé et la jurisprudence sur les effets de l'inexécution convergent vers une même idée : la décision du juge des enfants n'épuise pas la protection, elle l'ouvre. Reste à donner à cette ouverture des suites réelles, mesure par mesure, dossier par dossier.