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Commentaire d'arrêt, CJUE, le 21 octobre 2020, aff. C‑556/19 - Déchets : les aides aux filières de responsabilité élargie des producteurs (REP) constituent-elles des aides d’Etat ? (fr)

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France > Droit public > Droit de l'environnement > Droit européen




 Auteur : Me Éric Landot, Avocat fondateur du cabinet Landot & associés [1]  

Date: le 5 Novembre 2020

Au contraire d’autres pays, comme l’Allemagne, la France a opté pour un régime où les professionnels gèrent leurs déchets via des éco-organismes, mais — pour ce qui est des déchets ménagers notamment — avec un large financement par les collectivités locales et, in fine, par les contribuables ou les usagers.

Il en résulte un système assez complexe de REP (responsabilité élargie des producteurs) qui est un régime européen mais qui en France a une coloration particulière.

Voir :

* Déchets et éco-organismes : la Cour des comptes affirme, mezzo voce, ce que nul n’ignore

… régime qui a lui-même été élargi et un peu réformé par la récente loi 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (NOR : TREP1902395L).

Voir :

* Décryptage rapide de la loi gaspillage et économie circulaire au JO de ce matin

Mais si un tel Éco-organisme agréé par les pouvoirs publics pour percevoir des contributions financières auprès des metteurs sur le marché de certains produits afin de pourvoir pour leur compte à leur obligation légale de traitement des déchets issus de ces produits… sommes nous alors dans le régime des « ressources d’État  » ? des aides d’Etat ?

Le Conseil d’Etat a ainsi du poser cette question préjudicielle à la CJUE :

« L’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne doit-il être interprété en ce sens qu’un dispositif tel que celui décrit aux points 9 à 11, par lequel un éco-organisme privé sans but lucratif, titulaire d’un agrément délivré par les autorités publiques, perçoit auprès des metteurs sur le marché d’une catégorie particulière de produits qui signent avec lui une convention à cet effet des contributions en contrepartie du service consistant à pourvoir pour leur compte au traitement des déchets issus de ces produits, et reverse à des opérateurs chargés du tri et de la valorisation de ces déchets des subventions d’un montant fixé dans l’agrément au regard d’objectifs environnementaux et sociaux, doit être regardé comme une aide d’Etat au sens de ces dispositions » (?) (Source : CE, 12/07/2019, 416103).

Pour citer les conclusions de l’avocat général de la CJUE GIOVANNI PITRUZZELLA (voir ici) :

« la Cour est confrontée pour la première fois à la question de l’interrelation entre, d’une part, les règles en matière d’aides d’État et, d’autre part, le régime de responsabilité élargie des producteurs, introduit en droit de l’Union par la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008 […].

« Expression du « principe du pollueur-payeur », principe fondamental dans le domaine de l’environnement consacré à l’article 191, paragraphe 2, TFUE, le régime de responsabilité élargie des producteurs constitue une pierre angulaire de la réglementation de l’Union en matière de gestion des déchets.

« […] parmi les différents régimes de responsabilité élargie des producteurs mis en place en France (6), celui concernant les produits TLC est remis en cause sous l’angle de sa compatibilité avec les règles de l’Union en matière d’aides d’État. La société Eco TLC, le seul éco-organisme agréé en France pour pourvoir pour le compte des producteurs de produits TLC à l’obligation légale leur incombant de traiter les déchets issus de ces produits, a introduit devant le Conseil d’État un recours en annulation contre un arrêté ministériel de 2017 qui a modifié le montant d’un des soutiens que ladite société doit verser aux opérateurs de tri conventionnés avec elle. Eco TLC soutient que ledit régime de responsabilité élargie institue une mesure constitutive d’une aide d’État illégale.[…] La Cour est donc appelée à apprécier la compatibilité de ce régime avec l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Dans ce contexte, la question plus problématique concerne l’éventuelle qualification de « ressources d’État » des fonds versés aux opérateurs de tri dans le cadre du dispositif en cause. La présente affaire donnera ainsi l’occasion à la Cour de clarifier davantage sa jurisprudence concernant la notion de « ressources d’État ».

La qualification d’une mesure d’« aide d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, requiert que toutes les conditions suivantes soient cumulativement réunies :

  1. il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État.
  2. cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres.
  3. elle doit accorder un avantage sélectif à son bénéficiaire.
  4. elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (arrêt du 6 mars 2018, Commission/FIH Holding et FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, point 43).

La CJUE a estimé que le Conseil d’Etat s’interrogeait « en réalité uniquement sur la première des conditions énoncées», conduisant la cour européenne à reformuler la demande du juge français, lequel est en général chatouilleux sur les formulations par lui employées…

Ce qui conduit à la reformulation suivante consistant à se demander si :

« un dispositif par lequel un éco-organisme privé sans but lucratif, titulaire d’un agrément délivré par les autorités publiques, perçoit auprès des metteurs sur le marché d’une catégorie particulière de produits qui signent avec lui une convention à cet effet des contributions en contrepartie du service consistant à pourvoir pour leur compte au traitement des déchets issus de ces produits, et reverse à des opérateurs chargés du tri et de la valorisation de ces déchets des subventions d’un montant fixé dans l’agrément au regard d’objectifs environnementaux et sociaux constitue une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, au sens de cette disposition. »

La distinction établie dans cette disposition entre les « aides accordées par les États » et les aides accordées « au moyen de ressources d’État » ne signifie pas que tous les avantages consentis par un État constituent des aides, qu’ils soient ou non financés au moyen de ressources étatiques, mais, pose la CJUE dans sa décision, vise seulement à :

« inclure dans cette notion les avantages qui sont accordés directement par l’État ainsi que ceux qui le sont par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État (arrêt du 28 mars 2019, Allemagne/Commission, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, point 53 et jurisprudence citée).

« En effet, le droit de l’Union ne saurait admettre que le seul fait de créer des institutions autonomes chargées de la distribution d’aides permette de contourner les règles relatives aux aides d’État (arrêt du 9 novembre 2017, Commission/TV2/Danmark, C‑656/15 P, EU:C:2017:836, point 45). »

Or, cette décision est intéressante en cela que la CJUE d’une part définit plus précisément la notion de ressources d’Etat et en indique les critères (sommes privées ; choix entre filières pour les producteurs de futurs déchets…) et d’autre part l’applique au cas français :

« En l’occurrence, en vertu du principe de responsabilité élargie du producteur posé à l’article L. 541-10-3 du code de l’environnement, les metteurs sur le marché de produits TLC, à savoir les producteurs, importateurs et distributeurs, sont tenus de pourvoir ou de contribuer au traitement des déchets issus de ces produits.

« 29 Afin de satisfaire à cette obligation, ils doivent soit pourvoir eux-mêmes au traitement des déchets issus des produits TLC, soit contribuer financièrement à un éco-organisme agréé par les pouvoirs publics ayant pour objet d’assurer la gestion de ces déchets en passant des conventions avec les opérateurs de tri et en leur versant des soutiens financiers pour les opérations de recyclage et de traitement desdits déchets.

30 S’il ressort de la décision de renvoi que, pour satisfaire à leur obligation découlant de l’article L. 541‑10‑3 du code de l’environnement, les metteurs sur le marché de produits TLC ont choisi d’adhérer à Eco TLC, organisme agréé à cet effet par l’arrêté du 3 avril 2014, une telle circonstance ne permet pas, en soi, de considérer que les contributions qu’ils versent à cet éco-organisme constituent des contributions obligatoires imposées par la législation d’un État.

31 Par ailleurs, Eco TLC perçoit auprès des metteurs sur le marché de produits TLC des contributions financières en contrepartie du service consistant à pourvoir pour leur compte à leur obligation légale de traitement des déchets issus de ces produits. À ces fins, Eco TLC passe des conventions avec les opérateurs de tri éligibles et leur reverse des soutiens financiers pour les opérations de recyclage et de traitement des déchets issus desdits produits.

32 Dans ce cadre, il y a lieu de constater que le dispositif en cause au principal prévoit, dans un premier temps, le transfert de contributions financières provenant d’opérateurs économiques privés vers une société de droit privé et, dans un second temps, le versement par cette société d’une partie de ces contributions vers d’autres opérateurs économiques privés.

33 Ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 85 de ses conclusions, ces contributions conservent un caractère privé pendant tout leur parcours. Les fonds constitués par le versement desdites contributions ne transitent jamais par le budget de l’État ou par celui d’une autre entité publique et ne passent jamais entre les mains des pouvoirs publics. Par ailleurs, il ressort du dossier dont dispose la Cour que l’État membre concerné ne renonce à aucune ressource, à quelque titre que ce soit, telle que des impôts, des taxes, des contributions ou autres, qui, selon la législation nationale, aurait dû être versée au budget de l’État.

34 Il s’ensuit que le dispositif en cause au principal n’entraîne aucun transfert direct ou indirect de ressources d’État. »

Ensuite, la CJUE constate qu’il n’y a pas non plus Aide d’Etat (au titre des régimes de contrôle, d’absence de barème fixé par l’Etat, d’absence de droit de vote au sein de l’éco organisme pour le représentant de l’Etat…)… et sur ces points on voit que certaines filières REP françaises pourraient ne pas donner lieu à exactement la même jurisprudence que celle ici rendue pour une filière particulière.

… ce qui conduit la CJUE à conclure :

« L’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’un dispositif par lequel un éco-organisme privé sans but lucratif, titulaire d’un agrément délivré par les autorités publiques, perçoit auprès des metteurs sur le marché d’une catégorie particulière de produits qui signent avec lui une convention à cet effet des contributions en contrepartie du service consistant à pourvoir pour leur compte au traitement des déchets issus de ces produits, et reverse à des opérateurs chargés du tri et de la valorisation de ces déchets des subventions d’un montant fixé dans l’agrément au regard d’objectifs environnementaux et sociaux ne constitue pas une intervention au moyen de ressources d’État, au sens de cette disposition, pour autant que ces subventions ne demeurent pas constamment sous contrôle public, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.»

… ce qui conduit nombre d’éco-organismes et d’acteurs de ces filières à un immense soulagement… En attendant d’une part l’arrêt du Conseil d’Etat en aval, et d’autre part qu’on vérifie si vraiment ce raisonnement s’étend sans grande adaptation à tous les éco-organismes (ce qui se discute)…

Source :

CJUE, 21 octobre 2020, aff. C‑556/19 : C55619