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Incompétence du juge administratif à l'égard de la fonction législative (fr)

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Détermination des compétences administrative et judiciaire
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À l'égard de l'autorité législative, l'incompétence du juge administratif paraît normale. Le juge administratif doit connaître des actes d'administration et, par ailleurs, l'acte législatif est traditionnellement considéré comme jouissant d'une primauté, d'une autorité, qui le fait échapper à tout contentieux autre que constitutionnel. Toutefois, certaines difficultés apparaissent et des précisions doivent être apportées en matière d'annulation, ainsi qu'à certains aspects du régime de la responsabilité de la puissance publique du fait des lois et des autres actes dits parlementaires.

En matière d'annulation

En ce qui concerne les actes législatifs

En ce qui concerne les actes législatifs, l'incompétence du juge administratif est certaine, ce qui pose quand même le problème du critère de l'acte administratif et de l'acte législatif. Le critère qui est retenu par le juge pour définir l'acte législatif est d'ordre essentiellement formel et organique. La loi est définie en fonction d'un critère formel qui échappe à tout recours administratif contentieux, qu'il s'agisse d'un recours porté devant le juge administratif ou judiciaire.

Le plus souvent, la mise en œuvre de ce critère ne soulève pas de difficulté

Toutefois, des hésitations ont pu apparaître dans le cadre de régimes politiques qui réalisent une confusion des pouvoirs, la même autorité étant investie à la fois de compétences législatives et de compétences administratives. Dans ces hypothèses, la jurisprudence s'efforce de faire apparaître un indice qui permet de révéler le caractère administratif ou législatif de l'acte. Elle se fonde alors sur des différences qui peuvent apparaître dans la procédure ou dans la présentation formelle de l'acte. Par exemple, le Conseil d'État a refusé de considérer comme des lois les actes du chef de l'État sous le régime de Vichy qui portaient tout simplement le titre de loi[1].

Si les indices d'ordre formel sont absents, le juge se fonde alors sur des considérations d'ordre matériel. Il va rechercher notamment s'il s'agit d'une matière législative par nature[2].

De façon générale, le Conseil d'État est très strict et écarte tout recours qui le conduirait à connaître indirectement d'une loi[3]. Dans cette affaire, le Conseil d'État a considéré comme insusceptibles d'être concernés par la voie contentieuse des actes certainement illégaux, mais qui avaient été validés par une ordonnance.

Ceci dit, il convient de bien comprendre le sens de cette jurisprudence du juge administratif à l'égard de l'autorité législative. Certes, le juge administratif écarte tout recours contre l'acte législatif, mais cela ne l'empêche pas de connaître de certains litige soulevés à propos de l'acte législatif. Ce qui est interdit au juge, c'est essentiellement l'annulation de l'acte législatif[4]. Mais le juge peut procéder à la qualification de l'acte législatif, c'est-à-dire rechercher alors si l'acte qui lui est soumis est une loi[5]. Pour écarter un recours intenté contre la loi du 10 février 1943 (Vichy), le Conseil d'État souligne que « le texte en question était formellement qualifié de loi et qu'il avait été édicté conformément aux actes constitutionnels ». Le juge administratif est également compétent pour procéder à l'interprétation des lois et, en cela, il est beaucoup plus audacieux que le juge de droit privé.

Il faut faire état de quelques difficultés dans certains cas

Sous la IIIe République, les décrets-lois non-ratifiés par le Parlement ont été considérés comme des actes administratifs de nature à faire l'objet d'un recours en annulation administrative. Ils étaient pris en vertu d'une loi d'habilitation et pouvaient modifier les lois antérieures[6].

De la même façon, le critère organique reste déterminant pour qualifier des actes de l'autorité exécutive dans le système constitutionnel de 1958. Les règlements autonomes pris en vertu de l'art. 37 de la Constitution sont considérés comme des actes administratifs et sont donc susceptibles de recours en excès de pouvoir[7]. De même encore, les ordonnances du chef de l'État prises en application de l'art. 38 de la Constitution peuvent être déférées au juge administratif[8].

Les ordonnances de l'art. 38 de la Constitution sont des lois (lois d'application). Même solution que l'art. 38 en ce qui concerne les actes pris sur délégation du peuple, c'est-à-dire les lois référendaires[9].

Les actes du Président de la République pris au titre de l'art. 16 de la Constitution qui concernent le domaine réglementaire sont des actes administratifs, mais les actes du Président de la République concernant le domaine législatif sont des lois : « Considérant que, par décision en date du 23 avril 1961, prise après consultation officielle du premier ministre et des présidents des assemblées et après avis du Conseil constitutionnel, le président de la République a mis en application l'art. 16 de la Constitution du 4 octobre 1958 ; que cette décision présente le caractère d'un acte de gouvernement dont il n'appartient au Conseil d'État ni d'apprécier la légalité ni de contrôler la durée d'application »[10].

En ce qui concerne les actes parlementaires

Il y a une jurisprudence affirmant l'incompétence du juge administratif pour connaître des différentes activités parlementaires, c'est-à-dire les actes autres que les lois, mais, comme elles, pris par les assemblées ou par leurs organes, ou pris encore par les bureaux. Tous ces actes sont considérés traditionnellement comme échappant au contrôle du juge administratif. Ainsi décidé pour les recours en annulation dans un arrêt du Tribunal administratif de Versailles 1er mars 1954 Ferdinand Lop[11]. En l'espèce, il s'agissait d'une décision du secrétaire de l'Assemblée nationale refusant à un candidat à la présidence de la République l'accès à la salle du Congrès pour faire sa campagne électorale. Le juge administratif refusait de statuer sur les litiges concernant la situation du personnel administratif des assemblées. Cette jurisprudence a été très critiquée. Devant les critiques, une ordonnance du 17 novembre 1958, relayée par la loi du 13 septembre 1983 (loi sur le statut de la fonction publique) a posé des limites à cette incompétence. Désormais, la compétence du juge administratif est affirmée pour les litiges concernant la situation du personnel des assemblées [12].

En matière de responsabilité

À l'égard des assemblées parlementaires

À l'égard des assemblées parlementaires, dans la ligne de la jurisprudence précédente, le juge administratif s'estimait incompétent. Le Conseil d'État déclarait ainsi irrecevable un recours en indemnisation fondé sur un accident causé par un véhicule d'une assemblée parlementaire[13]. La doctrine a critiqué cette position, si bien que l'ordonnance du 17 novembre 1958 est venu déroger au principe d'incompétence pour affirmer au contraire le principe de la responsabilité de l'État dans le cas de dommages causés par les services administratifs des assemblées. Pour faire admettre cette compétence, il a fallu une loi. Là aussi, on peut s'étonner d'une position aussi rigoureuse. Si l'on considère en effet l'acte parlementaire sur le plan matériel, on doit dire qu'il se différencie catégoriquement de l'acte législatif et on doit donc dire qu'en principe, sa nature serait administrative. En fait, cette jurisprudence ne peut s'expliquer qu'en se référant à l'analogie formelle qu'il y a entre l'acte législatif et l'acte parlementaire : ils émanent tous les deux de l'autorité parlementaire.

À l'égard des actes législatifs

À l'égard des actes législatifs, le principe a été également pendant longtemps l'incompétence, c'est-à-dire l'irresponsabilité du législateur. L'idée était la même : le législateur exprime la volonté générale, qui a toujours raison. La loi est un acte général, ne pouvant pas créer un préjudice spécial. Mais la jurisprudence a finalement admis -dans des conditions strictes- que la responsabilité de l'État pouvait être engagée en raison des préjudices occasionnés par la loi aux particuliers. Le principe d'une responsabilité du législateur a été affirmée en France dans l'arrêt La Fleurette[14]. Cette solution a été confirmée dans une affaire dans laquelle le législateur avait interdit par des lois certains produits et dans laquelle les entreprises qui utilisaient ces produits avaient obtenu réparation du préjudice subi[15].

Cette position de la jurisprudence peut paraître à première vue difficilement conciliable avec les principes précédemment exposés. Ne devait-on pas en effet dire que le Conseil d'État devait écarter sa compétence en constatant qu'il s'agissait d'acte législatif ? En réalité, il semble que non. Cette jurisprudence sert de fondement à la réparation pour l'indemnisation du dommage né du fait de la non-transposition d'une directive communautaire.

Lorsqu'il se prononce en cette matière, le juge administratif se réfère expressément à la volonté affirmée du législateur

Il interprète la loi en ce qu'il exige que le législateur n'ait pas exclu sa responsabilité. « Rien ni dans le texte même de la loi ou dans les travaux préparatoires, ni dans l'ensemble de circonstance de l'affaire, rien ne permet de penser que le législateur a entendu faire supporter à l'intéressé une charge qui ne lui incombe pas normalement ». A contrario, si le législateur refuse d'engager sa responsabilité, le Conseil d'État s'incline. La loi du 13 avril 1946[16] prévoit expressément qu'il ne doit pas y avoir de dommages et intérêts pour les tenanciers de maisons closes.

Les conditions autres que la volonté du législateur sont très strictes

Il faut un préjudice spécial et il faut que l'activité ne soit pas immorale[17]. Le domaine de cette jurisprudence n'est pas très grand, mais il y a cependant beaucoup d'arrêts en la matière, ce qui fait qu'on a pu qualifier cette jurisprudence de « jurisprudence de luxe ».

Notes et références

  1. Conseil d'État 2 juin 1948 Thomas : Rec. p. 242
  2. Conseil d'État 28 novembre 1873 Élections de Maisons-Alfort : Rec. p. 882
  3. Conseil d'État 1er juillet 1960 F.N.O.S.S. : Dalloz 1960 p.1 960
  4. Conseil d'État 22 février 1946 Botton : Sirey 1946 III p. 56
  5. Conseil d'État 22 mars 1944 Vincent : Rec. p. 417
  6. Conseil d'État 3 août 1918 Compagnie des chargeurs d'Extrême-Orient : Rec. p. 814
  7. Conseil d'État 26 juin 1959 Syndicat des ingénieurs-conseils  Rec. p. 394
  8. Conseil d'État 24 novembre 1961 Fédération nationale des syndicats de police : AJDA 1962 p. 114
  9. Conseil d'État 19 octobre 1962 Canal
  10. Conseil d'État 2 mars 1962 Rubin de Servens
  11. Tribunal administratif de Versailles 1er mars 1954 Ferdinand Lop : Dalloz 1954 p. 198
  12. Conseil d'État 12 janvier 1968 Delle Barbier : Rec. p. 39
  13. Conseil d'État 25 décembre 1952 Compagnie générale d'assurance : Rec. p. 580
  14. Conseil d'État 14 janvier 1938
  15. Conseil d'État 21 janvier 1944 Caucheteux et Desmonts : Rec. p. 22
  16. Loi n° 46-685 du 13 avril 1946 dite « loi Marthe Richard » tendant à la fermeture des maisons de tolérance et au renforcement de la lutte contre le proxénétisme »
  17. Conseil d'État 25 janvier 1963 Bovero : Rec. p. 53

Voir aussi

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