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La responsabilité de protéger : de l’émergence du concept à son application (int) (lb)

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Auteur : Marianne Hanna, docteur en droit, Maître de conférences à la Faculté de Droit de l'USEK


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Article publié dans la Revue Juridique n°17 de l'Université Saint-Esprit de Kaslik, partenaire de la GBD



Abstract
Peace and international security are constantly threatened by sub-state wars. Often driven by political ambitions, these wars have widely proliferated and their first victim is the civilian population. In such conflicts, States commit exactions on the population rather than protecting the civilians according to international conventions. As for non-State parties, they often ignore humanitarian law or despise it, especially when the State has imploded. It was therefore necessary to find a way to protect the vulnerable victims of atrocities. With the emergence of the concept of responsibility to protect, this protection was made possible. Indeed, this new concept has been developed under the auspices of the United Nations. It comprises essentially a responsibility to prevent and a responsibility to react. The implementation of these components of the responsibility to protect allows, first, to limit the causes of internal conflicts and thus to prevent wars. Then, in the case of failure, it allows the international community to intervene legally to end the atrocities and restore peace.


L’une des principales menaces contre la paix et la sécurité internationales n’est plus la guerre interétatique mais la guerre infra-étatique. Ce constat est mis en exergue par l’ancien Secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, dans son rapport intitulé : « Nous les peuples. Le rôle des Nations unies au XXIe siècle », lorsqu’il souligne que « les conflits des années 90 ont été principalement des guerres intestines, [...] [des guerres] brutales emportant plus de 5 millions de vie[1] ». Souvent motivées par des ambitions politiques, ces guerres ont largement proliféré. Leur première victime a été la population civile[2]. Dans ce genre de conflits, les États, qui doivent selon les conventions internationales protéger les civils, commettent au contraire des exactions sur leur population. Quant aux parties non étatiques, elles ignorent souvent le droit humanitaire ou le méprisent, en particulier lorsque l’État a implosé. Il était donc nécessaire de trouver un moyen pour protéger les personnes vulnérables victimes des atrocités commises. Avec l’émergence du concept de la responsabilité de protéger, élaboré sous les auspices de l’Organisation des Nations unies, cette protection est devenue possible. Ce concept est issu des travaux de la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États établie en 2000 à l’initiative du Canada. Ladite Commission a, en effet, tenté d’outrepasser les polémiques associées aux débats concernant le « droit d’intervention humanitaire ». Afin d’atteindre cet objectif, elle a établi un concept inédit, la « responsabilité de protéger » qui concilie les notions de souveraineté et d’intervention (première partie). Ce concept, que nous pouvons considérer comme un engagement moral et politique de poids, comporte essentiellement une responsabilité de prévenir et une responsabilité de réagir. La mise en œuvre de ces composantes de la responsabilité de protéger permet d’abord de limiter les causes de conflits internes et donc de prévenir les guerres. Puis, dans le cas d’un échec, elle permet à la société internationale d’intervenir en toute légalité afin de mettre fin aux atrocités et rétablir la paix. Incorporé dans une résolution de l’Assemblée générale de l’ONU du 16 septembre 2005 puis appliqué par le Conseil de sécurité lors de la crise libyenne en 2011, le concept de la responsabilité de protéger suscite toujours des controverses. En effet, si les États sont aujourd’hui d’accord sur sa définition, ils le sont moins quant à la façon et la pertinence de le mettre en œuvre (deuxième partie).


La souveraineté nationale et l’émergence du concept de la responsabilité de protéger

L’État est le seul sujet du droit international public possédant une souveraineté. En effet, la souveraineté est une qualité qui est propre à l’État et le caractérise. Elle est aussi la garantie d’une non-ingérence provenant des autres États ou même de l’Organisation des Nations unies (1). Néanmoins, si la souveraineté signifie le pouvoir de l’État de décider lui-même, sans être soumis à un pouvoir extérieur ou supérieur, elle ne dispense pas l’État de respecter ses engagements ainsi que les règles du droit international. La souveraineté se trouve ainsi soumise aux limitations que l’État a acceptées par convention et à celles qui résultent des règles du droit international. Parmi ces dernières, nous pouvons évoquer, notamment, le respect des Droits de l’Homme. Avec l’émergence récente du concept de la responsabilité de protéger, la souveraineté de l’État est redéfinie en une « souveraineté responsabilité ». L’État est responsable de protéger sa population. Il ne peut plus commettre des crimes à son encontre et se réfugier derrière ladite souveraineté pour échapper à toute intervention extérieure (2).


La souveraineté : un attribut essentiel de l’État et un rempart contre les ingérences extérieures

Le concept de la souveraineté, au sens moderne du terme, a été élaboré au XVIe siècle par Jean Bodin qui est considéré comme étant le père fondateur de la théorie de la souveraineté moderne. En effet, la doctrine s’accorde à dire que l’œuvre de Bodin, « Les six livres de la République », marque la naissance juridique du concept. Dans cette œuvre de théorisation, Jean Bodin tente d’avoir une vision de l’ensemble des prérogatives de souveraineté et essaie de dégager un caractère suprême du pouvoir. D’ailleurs, il retiendra plusieurs marques de souveraineté, notamment, les droits de législation, de justice et de lever une armée. De ses recherches en la matière, Bodin dégagera l’idée que toutes les prérogatives de souveraineté sont contenues dans le pouvoir d’établir les lois et que l’autorité qui dispose de ce pouvoir est l’autorité suprême.

Avec cette vision de Bodin, la souveraineté devient non seulement un concept juridique mais aussi un concept politique permettant la monopolisation, par une entité unique, du pouvoir d’édicter le droit positif.


Pour ledit théoricien, le concept de souveraineté est absolu. L’autorité qui est souveraine l’est politiquement en termes de puissance et juridiquement en termes de création et d’application du droit. Depuis la théorie de Jean Bodin et avec l’émergence de l’État, la souveraineté est devenue au cœur des attributs de ce dernier en droit international. En effet, l’État est traditionnellement défini comme se composant d’un territoire et d’une population soumis à un pouvoir politique organisé et qui se caractérise par la souveraineté. Une souveraineté qui est, selon Jean Bodin, « le pouvoir de commander et de contraindre sans être commandé ni contraint par qui que ce soit sur la terre[3] ». La souveraineté peut se définir alors comme un pouvoir suprême de l’État, qui n’a pas d’égal dans l’ordre interne ni de supérieur dans l’ordre international. Elle caractérise un pouvoir politique qui n’est soumis juridiquement à aucun autre pouvoir compétent pour décider à sa place ou donner des ordres. Le principe de la souveraineté étatique est à la base des relations entre les États au sein de l’Organisation des Nations unies.

En effet, l’article 2, paragraphe 1, de la Charte de l’ONU énonce que : « L’Organisation est fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous ses membres ». Ceci signifie que tous les États membres de l’Organisation sont, d’une part, souverains et, d’autre part, égaux quelle que soit leur taille, le nombre de leur population ou l’étendue de leur puissance. Le principe d’égalité souveraine des États implique également un autre principe corollaire. Ce principe est celui de la non-ingérence formulé au paragraphe 7, de l’article 2, de la Charte des Nations unies qui dispose qu’ : « Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un État [...] ».

Le même principe a aussi été rappelé dans la résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale des Nations unies en date du 24 octobre 1970. Cette résolution approuve la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États conformément à la Charte des Nations unies. Elle énonce que :

« [...] Tout État a le droit inaliénable de choisir son système politique, économique, social et culturel sans aucune forme d’ingérence de la part d’un autre État. [...] [Également], aucun État ni groupe d’États n’a le droit d’intervenir, directement ou indirectement, pour quelque raison que ce soit,dans les affaires intérieures ou extérieures d’un autre État. En conséquence, non seulement l’intervention armée, mais aussi toute forme d’ingérence ou toute menace dirigée contre la personnalité de l’État ou contre ses éléments politiques, économiques et culturels, sont contraires au droit international. [Toutefois] [...] rien [des dispositions qui] précèdent ne devra être interprété comme affectant les dispositions de la Charte relatives au maintien de la paix et de la sécurité internationales[4] ».


L’affirmation progressive du concept de la responsabilité de protéger et la redéfinition théorique de la souveraineté

En raison des principes d’égalité souveraine des États, de non-ingérence et de l’interdiction du recours à la force contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, l’Organisation des Nations unies est considérée comme garante de la souveraineté étatique. Toutefois, le mandat de cette organisation porte sur le maintien de la paix et de la sécurité internationales ainsi que sur le respect des Droits de l’Homme. Que faire alors lorsque la communauté internationale se trouve devant une situation où elle devrait réagir afin de garantir ces Droits ? Jusqu’au début des années 2000, la seule réponse était d’admettre l’ingérence « humanitaire » et de recourir au chapitre VII de la Charte des Nations unies qui permet au Conseil de sécurité de qualifier une situation de menace pour la paix et, en conséquent, d’intervenir afin de prendre toutes les mesures appropriées pour mettre fin à la menace et rétablir la paix. Cependant, l’idée d’ingérence humanitaire n’est pas une nouveauté.

« Il suffit de se référer à la pensée des pères fondateurs du droit international, que ce soit [...] Bodin ou Grotius pour qui le droit international est le droit accordé à la société humaine d’intervenir dans le cas où un tyran ferait subir à ses sujets un traitement que nul n’est autorisé à faire[5] [pour retrouver un justificatif à la violation des principes de la Charte et de la souveraineté des États]. On retrouve une telle analyse [également] dans les écrits de [...] Rousseau ou Hobbes. Ce dernier, partisan farouche de l’État, estime que “le rôle du souverain, qu’il soit monarque ou assemblée, réside dans la fin pour laquelle le pouvoir souverain lui a été confié, à savoir assurer la sécurité des personnes, fonction à laquelle il est obligé par les lois de la nature[6]”. Il s’ensuit que la souveraineté est en demeure un droit au service du peuple et non un “permis de tuer” à la disposition des régimes tyranniques [...][7] ».

C’est sur cette base que s’est développée au XIXe siècle la doctrine de l’intervention humanitaire qui désigne les opérations militaires menées par un État ou une coalition d’États sur le territoire d’un tiers dans le but de porter secours à ses propres nationaux ou à une population menacée. En effet, la notion d’intervention humanitaire recouvre deux types d’action différente. Selon une première acception, le terme désigne l’action unilatérale armée conduite par des États pour la sauvegarde de leurs nationaux mais aussi des nationaux d’États tiers. De telles interventions peuvent se produire sur la demande ou avec le consentement de l’État sur le territoire duquel elles ont lieu. Cependant, il arrive qu’elles soient entreprises sans le consentement de l’État en question comme dans le cas de l’intervention israélienne à Entebbe en 1976 et l’intervention américaine en Iran en 1980. Selon une seconde acception, le terme d’intervention humanitaire peut désigner l’action exercée par un État sur un État étranger en vue de faire cesser les traitements contraires aux lois de l’humanité qu’il inflige aux individus, fussent-ils ses propres ressortissants. Il s’agit d’assurer la protection des individus qui ne sont pas nécessairement de la nationalité de l’État intervenant contre un péril imminent et avéré. L’intervention en cause n’est pas nécessairement sollicitée par le Gouvernement légitime. Les interventions de ce type se produisent souvent dans un contexte de guerre civile où l’autorité du Gouvernement légitime peut être déficiente.

Dans les années quatre-vingt, la doctrine de l’intervention humanitaire a été relancée par Mario Bettati, professeur de droit international et par Bernard Kouchner, homme politique français. Pour ces deux défenseurs de l’intervention humanitaire, un droit d’ingérence devait exister même si ce droit contrevenait aux dispositions de la Charte interprétées restrictivement. Selon Bettati, le droit d’ingérence est le reflet de l’adaptation nécessaire des principes de la Charte aux exigences du droit humanitaire[8]. Ce droit d’ingérence considère que la souveraineté des États ne peut pas constituer un obstacle à l’assistance d’une population en danger, ni un abri pour la violation massive des Droits de l’Homme[9]. En effet, pour les défenseurs de l’intervention humanitaire, il s’agit de ne plus permettre à l’État de se prévaloir de sa souveraineté pour tolérer, voire même perpétrer en toute impunité des violations massives des Droits de l’Homme sur son territoire. Toutefois, le droit d’ingérence promu par Bettati et Kouchner a été largement critiqué. Les arguments de ses détracteurs ont été de le considérer comme un concept « flou, trop vague [...], sans base ni définition juridiques[10], ce qui laisse la porte ouverte aux abus[11] ». Jean Bricmont a même parlé « d’impérialisme humanitaire[12] ». Plus radical, Christian Nadeau a soutenu que « l’ingérence humanitaire est par définition impérialiste, puisqu’elle remet en cause la souveraineté des États[13] ».


Face à un grand nombre de critiques à l’encontre du droit d’ingérence et des interventions humanitaires et l’incapacité de la communauté internationale à concilier le respect de la souveraineté des États et le nécessaire secours aux populations victimes de catastrophes humanitaires, l’ancien Secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, a demandé aux États de trouver une issue à ce dilemme. Pour répondre à ce défi posé par Annan, le Gouvernement canadien met sur pied, en septembre 2000, une Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États (CIISE), qui dépose un an plus tard son rapport intitulé « La responsabilité de protéger ». Ce rapport « substitue au “droit d’ingérence humanitaire” leconcept de “responsabilité de protéger”[14] », et promeut le passage « d’une souveraineté de contrôle à une souveraineté de responsabilité[15] ». Ledit rapport indique également que « l’argument en faveur de cette redéfinition théorique de la souveraineté est renforcé par l’impact sans cesse grandissant des normes internationales relatives aux Droits de l’Homme [...][16] ». En effet, à travers le nouveau concept de responsabilité de protéger, la Commission a tenté « d’établir un équilibre entre la souveraineté de l’État et la protection des Droits de l’Homme qui, depuis la fin des années 1990, fait figure de référence pour l’action collective en cas de menaces massives contre les populations civiles. [Ce qui a inscrit] la responsabilité de protéger [...] dans un mouvement de rénovation du droit international humanitaire [...][17] ».

Quelques années plus tard, le concept émergent de la responsabilité de protéger a fait l’objet d’une consécration par l’Organisation des Nations unies. Ce concept a été retenu expressément dans le Document final du Sommet mondial de 2005[18] qui dispose que :

« C’est à chaque État qu’il incombe de protéger ses populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité. Cette responsabilité consiste notamment dans la prévention de ces crimes, y compris l’incitation à les commettre, par les moyens nécessaires et appropriés. Nous l’acceptons et agirons de manière à nous y conformer. La communauté internationale devrait, si nécessaire, encourager et aider les États à s’acquitter de cette responsabilité et aider l’Organisation des Nations unies à mettre en place un dispositif d’alerte rapide. Il incombe également à la communauté internationale, dans le cadre de l’Organisation des Nations unies, de mettre en œuvre les moyens diplomatiques, humanitaires et autres moyens pacifiques appropriés, conformément aux Chapitres VI et VIII de la Charte, afin d’aider à protéger les populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité. Dans ce contexte, nous sommes prêts à mener en temps voulu une action collective résolue, par l’entremise du Conseil de sécurité, conformément à la Charte, notamment son Chapitre VII, au cas par cas et en coopération, le cas échéant, avec les organisations régionales compétentes, lorsque ces moyens pacifiques se révèlent inadéquats et que les autorités nationales n’assurent manifestement pas la protection de leurs populations contre le génocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre l’humanité [...]. Nous entendons aussi nous engager, selon qu’il conviendra, à aider les États à se doter des moyens de protéger leurs populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité et à apporter une assistance aux pays dans lesquels existent des tensions avant qu’une crise ou qu’un conflit n’éclate[19] ».


Cependant, lors du Sommet mondial de 2005, le concept de la responsabilité de protéger a subi quelques infléchissements par rapport aux travaux de la CIISE. Effectivement, dans le Document final du Sommet, la mise en œuvre du concept a été fixée de manière restrictive à quatre cas extrêmes qui font l’objet d’un consensus universel. Seules les populations civiles victimes de génocide, de crimes de guerre, de nettoyage ethnique et de crimes contre l’humanité sont concernées par la responsabilité de protéger. C’est ainsi que le champ d’application du concept a été circonscrit alors même que le rapport de la CIISE incluait également les catastrophes naturelles ou écologiques de grande ampleur provoquant d’importantes pertes en vies humaines.

La responsabilité de protéger entre responsabilité principale pour l’État et responsabilité subsidiaire pour la société internationale

La responsabilité de protéger est d’abord une obligation de l’État et, si l’État n’assume pas cette responsabilité, la communauté internationale a une responsabilité complémentaire de protéger. En effet, lors du Sommet mondial de 2005, les Chefs d’État et de Gouvernement ont affirmé que le devoir de protéger les populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité incombe d’abord à chaque État et que ce devoir exige la mise en œuvre de mesures de prévention (1). Ils ont également affirmé que la communauté internationale, à travers l’Organisation des Nations unies, a la responsabilité de recourir à des moyens pacifiques afin d’aider les États à protéger les populations civiles de tels crimes. Toutefois, si les moyens pacifiques se révèlent insuffisants et que les autorités nationales échouent à assurer la protection des civils, les représentants des États ont exprimé leur engagement de réagir collectivement, en temps voulu, sous les directives du Conseil de sécurité et conformément au chapitre VII de la Charte des Nations unies (2).

La responsabilité de prévenir les conflits : la dimension première de la responsabilité de protéger

Selon le rapport de la CIISE, la responsabilité de protéger comprend trois obligations particulières. La première est la responsabilité de prévenir. Cette responsabilité vise à éliminer à la fois les causes profondes et les causes directes des conflits internes et des autres crises qui mettent en danger les populations. La deuxième obligation est celle de la responsabilité de réagir devant la nécessité de protéger les populations victimes de conflits. Cette réaction implique le recours à des mesures coercitives telles que des sanctions, des poursuites internationales et, dans les cas extrêmes, le recours à une intervention militaire. Quant à la troisième obligation, cette dernière est la responsabilité de reconstruire. Ce qui consiste à fournir, surtout après une intervention militaire, une assistance aux États afin de faciliter la reprise des activités, la reconstruction et la réconciliation, en agissant sur les causes des exactions auxquelles l’intervention devait mettre un terme ou avait pour objet d’éviter.

Ces trois genres d’obligations constituent les fondements sur lesquels repose le concept de la responsabilité de protéger tel qu’il a été présenté, en 2001, par la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États. Néanmoins, pour la Commission, la prévention est la principale dimension de la responsabilité de protéger. Elle a d’ailleurs exprimé cette primauté en soulignant qu’« il faut toujours épuiser toutes les possibilités de prévention avant d’envisager une intervention, et il faut lui consacrer plus de détermination et de ressources[20] ». La prévention des conflits incombe, comme toutes les composantes de la responsabilité de protéger, tout d’abord aux États. Leurs autorités nationales doivent témoigner d’une volonté ferme d’assurer un traitement équitable et l’égalité des chances pour tous les citoyens. Ceci constituerait, d’après la Commission, une base solide pour la prévention des conflits. Quant aux moyens nécessaires pour y parvenir, ils relèvent essentiellement de la responsabilisation, la bonne gouvernance, la protection des Droits de l’Homme, la promotion du développement socioéconomique et la répartition équitable des ressources. Nonobstant, la prévention des conflits exige parfois un appui de la communauté internationale. Cet appui peut consister en une aide au développement, un soutien aux initiatives prises localement pour promouvoir la bonne gouvernance et le respect des Droits de l’Homme, des missions de médiation et d’autres actions favorisant le dialogue et la réconciliation. Également, l’appui international aux efforts de prévention peut prendre la forme de mesures d’incitation ou la menace du recours à des mesures contraignantes ou même punitives.

Pour prévenir les conflits, le rapport de la Commission a aussi évoqué la nécessité d’établir un système d’alerte rapide. Ce système repose sur la reconnaissance de la fragilité d’une situation, des risques qui vont de pair avec elle afin de mettre en place une réaction rapide pour y faire face. Ainsi, il a été proposé de créer un service au sein de l’ONU qui relèverait directement du Secrétaire général spécialement chargé de recevoir et d’analyser l’information sensible émanant des États membres et d’autres sources telles les ONG qui se sont consacrées exclusivement à l’alerte rapide sur les conflits. L’importance d’établir un dispositif d’alerte rapide a été, également, rappelée dans le Document final du Sommet mondial, puisque le paragraphe 138 dudit document marque la volonté des États à aider l’Organisation des Nations unies pour mettre en place ce genre de dispositif. Faisant suite à la reconnaissance des États de leur responsabilité de protéger les populations en 2005, le Secrétaire général a considéré, dans un rapport de 2014 portant sur l’assistance internationale, que la prévention exige des stratégies ciblées et conçues pour renforcer la capacité de résilience au niveau national. Ainsi, existe une obligation pour les États de créer des structures et des institutions publiques respectueuses des Droits de l’Homme et de l’État de Droit qui fournissent leurs services de manière équitable et qui peuvent s’attaquer aux sources de tension ou désamorcer les tensions avant qu’elles ne s’intensifient. Néanmoins, il a souligné que le succès des efforts déployés par un État pour protéger sa population contre des atrocités criminelles dépend de la détermination des acteurs nationaux à s’acquitter de leurs responsabilités.

Dans cette optique, les États peuvent compter sur une assistance internationale. Cette assistance, pouvant prendre diverses formes, vise tout d’abord à encourager les États à s’acquitter de leurs responsabilités en matière de protection par la diffusion de normes juridiques pertinentes et des engagements normatifs en leur rappelant l’importance de les respecter et d’engager une concertation sur les moyens de s’acquitter de leurs responsabilités. Elle vise également à renforcer les capacités nationales à prévenir les atrocités de masse par la formation et la mise en place d’institutions qui seraient capables d’évaluer les risques et d’intervenir rapidement. L’assistance internationale tend aussi à aider les États à s’acquitter de leurs responsabilités de protection dans les situations de crise émergentes ou en cours par la fourniture de moyens ou de compétences supplémentaires. Outre l’assistance dont ils bénéficient en matière de renforcement des capacités, les États dans lesquels existent des tensions ou faisant face à une crise imminente peuvent demander une aide internationale temporaire afin de priver de moyens les parties à même de commettre des atrocités ou pour renforcer leurs propres capacités de protection existantes. Les mesures visant à priver de moyens les parties à même de commettre des atrocités criminelles sont d’autant plus efficaces qu’elles sont prises à un stade précoce. Les acteurs internationaux et régionaux doivent, par exemple, coopérer pour mettre un terme au trafic d’armes légères et de petit calibre, aux opérations de financement illégales et aux autres trafics illicites, notamment par le renforcement de la coopération douanière transfrontalière et des réseaux de partage d’informations. Dans certains cas, les multinationales ayant des activités dans un pays dans lequel existent des tensions peuvent également contribuer à protéger la population en veillant à ce que leurs produits, leurs services ou leurs technologies ne favorisent pas directement ou indirectement des violences systématiques ou des violations graves des Droits de l’Homme.

Les pays voisins, les organisations régionales et internationales et la société civile peuvent également fournir des ressources civiles aux États qui en font la demande afin de renforcer leurs capacités de protection des populations vulnérables. Accroître la capacité de la communauté internationale à mobiliser et à déployer en temps voulu des moyens civils spécialisés serait d’un grand secours pour les États dans lesquels existent des tensions. Les acteurs internationaux peuvent fournir des conseils et apporter leur savoir faire à l’appui des initiatives locales de médiation et de règlement des différends. Dans les situations où des atrocités criminelles sont susceptibles d’être commises, il importe tout particulièrement d’aider au renforcement des capacités nationales et locales qui permettent de veiller au respect des Droits de l’Homme et de recenser les violations desdits Droits. Cette tâche incombe fréquemment aux bureaux extérieurs du Haut-Commissariat des Nations unies aux Droits de l’Homme (HCDH), aux composantes Droits de l’Homme des opérations de maintien de la paix et à certaines missions politiques spéciales de l’ONU.


Aussi, le déploiement temporaire de policiers de haut rang permet souvent d’aider les acteurs nationaux à faire face aux problèmes multiformes que pose le maintien de l’ordre dans les périodes de tension. Les composantes police des opérations de maintien de la paix de l’ONU jouent dans ce domaine un rôle considérable. Par ailleurs, l’assistance peut être apportée aux administrations judiciaires. Quand les moyens d’enquêter sur les atrocités criminelles et d’en poursuivre les auteurs font défaut, l’aide internationale est alors peut être le seul moyen d’établir les faits, de veiller au respect des procédures et d’amener les coupables à rendre compte de leurs actes. Dans certains cas, les États peuvent même demander l’aide de forces militaires régionales ou internationales pour protéger les civils victimes d’atrocités criminelles ou menacés de l’être[21].

Les trois principales formes d’action internationale, à savoir l’encouragement, le renforcement des capacités et l’assistance en matière de protection, peuvent aider les États à s’acquitter de leur responsabilité de protéger sans qu’il y ait besoin de recourir à des mesures militaires souvent controversées. Fondamentalement, les efforts de prévention visent bien évidemment à réduire, sinon éliminer complètement, la nécessité d’une intervention. Cependant, dans certaines situations, les efforts étatiques et internationaux déployés s’avèrent insuffisants pour empêcher un conflit ou une catastrophe humanitaire. Face à un tel échec, l’intervention peut devenir alors une nécessité impérieuse. C’est à ce moment là qu’une nouvelle étape doit être franchie et que la responsabilité de prévenir devrait céder sa place à la responsabilité de réagir.


La responsabilité de réagir face aux manquements des États à leur obligation de protéger les populations civiles : une nécessité impérieuse

Dans un rapport[22] datant de 2009 et concernant la mise en œuvre de la responsabilité de protéger, le Secrétaire général des Nations unies a soutenu que le concept, tel qu’il ressort du Document final du Sommet de 2005, repose sur trois piliers[23]. Ces trois piliers ne sont pas hiérarchisés et ont une importance égale. Ils doivent être envisagés ensemble, sans quoi le principe du devoir de protection serait incomplet. Le premier suppose la responsabilité de l’État en matière de protection. Le deuxième consiste dans l’engagement pris par la communauté internationale d’assister et aider les États à s’acquitter de leurs obligations. Quant au troisième pilier, il consiste dans la responsabilité des États membres de mener en temps voulu une action collective et résolue lorsqu’un État ne peut ou ne veut pas s’acquitter de la responsabilité qui lui incombe. La réaction de la communauté internationale trouve alors son fondement dans ce dernier pilier. Néanmoins, en quoi consiste la dimension réactive de la responsabilité de protéger ? Que ce soit dans le rapport de la CIISE, en 2001, ou dans celui du Secrétaire général, en 2009, la responsabilité de réagir comporte deux volets. Le premier suppose des mesures coercitives « pacifiques » qui peuvent être d’ordre politique, économique ou judiciaire. Tandis que le deuxième suppose, dans les cas extrêmes, un recours à une action militaire. Concernant les mesures pacifiques, les deux rapports s’accordent sur le fait qu’il peut s’agir, par exemple, de sanctions économiques, d’embargo sur les armes, de restrictions touchant la représentation diplomatique, des restrictions sur les déplacements ou de suppression des aides financières[24].

Quant au fait d’engager une action militaire, la position de la CIISE diffère de celle qui a été retenue dans le Document final du Sommet de 2005 et sur laquelle se base le rapport du Secrétaire général. En effet, la CIISE a posé et défini des critères à satisfaire pour que l’intervention armée soit défendable[25] et justifiée[26]. Les critères de décision pertinents, selon l’avis de la Commission, peuvent être ramenés aux six catégories suivantes : autorité appropriée, juste cause, bonne intention, dernier recours, proportionnalité des moyens et perspectives raisonnables[27].

Néanmoins, ces critères n’ont pas été retenus dans le paragraphe 139 du Document final du Sommet de 2005. Ce dernier a seulement exigé la réunion de deux conditions : que les moyens pacifiques déjà mis en œuvre se révèlent inadéquats et que les autorités nationales n’assurent manifestement pas la protection de leurs populations contre les quatre crimes retenus[28]. C’est ainsi qu’il suffit que le Conseil de sécurité décide qu’un État a manqué à son obligation de protéger sa population pour intervenir militairement sous la bannière du concept de la « responsabilité de protéger ».

Dans son rapport, de 2012, sur la réaction prompte et décisive qu’il faudrait envisager en matière de responsabilité de protéger, le Secrétaire général a indiqué que les moyens pacifiques sont énoncés principalement au chapitre VI de la Charte des Nations unies. Ce sont des moyens non coercitifs tels que la négociation, l’enquête, la médiation, la conciliation, le recours aux organismes ou accords régionaux, etc. Dans bien des cas, ces moyens peuvent être mis en œuvre par lui-même dans le cadre de ses « bons offices » ou par l’intermédiaire des accords régionaux et sous-régionaux, sans l’autorisation explicite du Conseil de sécurité ni de l’Assemblée générale. Le Secrétaire général a également estimé que le recours aux moyens pacifiques facilite le dialogue avec les parties en vue de mettre fin à la violence et d’en prévenir le retour, promeut les Droits de l’Homme, favorise la lutte contre l’impunité, la réconciliation nationale et la reconstruction économique, et mobilise les parties sur certaines questions de protection, telles que l’accès à l’aide humanitaire.

Puis, il a affirmé que lorsqu’un État reste sans réaction face aux moyens diplomatiques et autres moyens pacifiques déployés, le paragraphe 139 du Document final prévoit que soit menée en temps voulu une action collective résolue, conformément à la Charte. Cette action collective peut être autorisée par le Conseil de sécurité en vertu des articles 41 et 42 de la Charte. Les mesures coercitives envisagées à l’article 41 sont des sanctions qui peuvent prendre plusieurs formes : gel des avoirs financiers de dirigeants et autres membres du régime visé, et imposition d’interdictions de voyager ; suspension des crédits, aides et prêts accordés par les institutions financières internationales aux fonctionnaires installés à l’étranger ; limitation des autres services financiers fournis à des fonctionnaires ou autres individus ; restriction de l’accès aux produits de luxe, armes et matériels connexes, ainsi qu’aux marchandises de grande valeur ; limitation des échanges diplomatiques des États avec une entité visée ; exclusion des manifestations sportives internationales ; restriction de la coopération scientifique et technique. Les sanctions peuvent être soigneusement conçues pour cibler les personnes responsables et limiter les répercussions sur la population civile. Elles sont parfois soumises à de strictes conditions. Elles ne doivent pas être imposées plus longtemps que nécessaire, doivent être proportionnées et être subordonnées aux garanties en matière de Droits de l’Homme. À ce sujet, le Secrétaire général a souligné que ces dernières années, des changements dans la conception, la mise en œuvre et le suivi des sanctions en ont rendu l’application à la fois plus humaine et plus efficace. Une sanction donne, en effet, les meilleurs résultats lorsqu’elle est un moyen parmi d’autres au sein d’une stratégie cohérente. Ses objectifs doivent être clairs, cohérents et bien formulés, de façon que les personnes ou entités visées puissent bien les comprendre et que la porte reste ouverte au dialogue.

Aussi, le Secrétaire général a énoncé que seul le Conseil de sécurité peut, en vertu de l’article 42 du chapitre VII de la Charte, autoriser le recours à la force. La contrainte militaire peut prendre diverses formes : déploiement de forces multinationales sous l’égide de l’ONU chargées de mettre en place des zones de sécurité ; mise en place d’une présence militaire terrestre et maritime à des fins de protection ou de dissuasion ; imposition de zones d’exclusion aérienne ainsi que toute autre mesure jugée utile par le Conseil de sécurité[29]. Ce fut le cas, récemment, en Libye lorsque pour « la première fois [...] le Conseil de sécurité autorise l’usage de la force à des fins de protection humaine contre la volonté de l’État en fonction[30] ».

Depuis le début de l’année 2011, la Libye a connu un mouvement révolutionnaire aux répercussions politiques et humanitaires importantes. Le peuple s’est soulevé contre le régime et ses représentants dans le cadre de ce qu’on avait appelé « les printemps arabes » où des centaines de milliers de personnes en Tunisie, en Égypte, au Bahreïn et en Syrie ont manifesté pour réclamer la chute des régimes despotiques en place depuis de nombreuses années. Ainsi, le pouvoir du Colonel Mouammar Kadhafi fut menacé par le développement d’une contestation qui s’est transformée, suite à la répression, en insurrection armée puis en guerre civile. L’armée, les forces loyales au Colonel Kadhafi et des mercenaires ont, en effet, violemment réprimé la révolte en Libye et ont fait des centaines, voire des milliers de morts parmi les manifestants opposés au régime et parmi les civils.


Alarmé par la situation libyenne, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté à l’unanimité, le 26 février 2011, la résolution 1970 (2011) dans laquelle il a rappelé que les autorités libyennes ont la responsabilité de protéger le peuple libyen, a condamné la violence et l’usage de la force contre les civils et a regretté les violations flagrantes et systématiques des Droits de l’Homme[31]. Dans cette résolution, il a également décidé de saisir le Procureur de la Cour pénale internationale et d’adopter des sanctions contre les dirigeants libyens en vertu de l’article 41 du chapitre VII de la Charte des Nations unies. Les sanctions consistaient en un embargo sur les armes et tout matériel connexe, ainsi qu’en l’interdiction de voyage et le gel des avoirs de plusieurs individus dont notamment le Colonel Mouammar Kadhafi, sa fille Aicha et ses fils[32]. Néanmoins, la situation en Libye ne s’est pas améliorée et les combats se sont intensifiés.

Moins d’un mois après, le Conseil de sécurité adopte la résolution 1973 (2011) dans laquelle il déplore que les autorités libyennes ne respectent pas la résolution précédente et se déclare préoccupé par la détérioration de la situation, l’escalade de la violence et les lourdes pertes civiles. Il condamne la violation flagrante et systématique des Droits de l’Homme puis rappelle la responsabilité qui incombe aux autorités libyennes de protéger leur population. Enfin, après avoir constaté que la situation en Libye reste une menace pour la paix et la sécurité internationales, il décide d’agir en vertu du chapitre VII de la Charte.


Le Conseil de sécurité met donc en place une zone d’exclusion aérienne interdisant tous vols dans l’espace aérien libyen afin d’aider à protéger les civils. Il durcit les sanctions préalablement établies par la résolution 1970 (2011) en exigeant une application plus stricte de l’embargo sur les armes ainsi que l’élargissement du gel des avoirs à l’ensemble des fonds, des avoirs financiers et des ressources économiques se trouvant sur le territoire des États membres des Nations unies, qui sont détenus ou contrôlés directement ou indirectement par les autorités libyennes[33]. Aussi, il autorise « les États membres qui ont adressé au Secrétaire général une notification à cet effet et agissent à titre national ou dans le cadre d’organismes régionaux et en coopération avec le Secrétaire général, à prendre toutes mesures nécessaires [...] pour protéger les populations et zones civiles menacées d’attaque en Jamahiriya arabe libyenne, y compris Benghazi, tout en excluant le déploiement d’une force d’occupation étrangère sous quelque forme que ce soit et sur n’importe quelle partie du territoire libyen [...][34] ». C’est ainsi qu’une coalition armée internationale s’est formée pour répondre aux objectifs de la résolution 1973 (2011) et que les premières frappes militaires sont intervenues dès le 19 mars 2011.

Avec l’adoption de la résolution 1973 (2011), le Conseil de sécurité a marqué le baptême du feu[35] de la responsabilité de protéger, telle qu’elle a été envisagée dans le Document final du Sommet mondial de 2005. Toutefois, la seule responsabilité à laquelle le Conseil de sécurité s’est référé est celle des autorités libyennes de protéger leur population, non celle externe et subsidiaire qui incomberait à la communauté internationale d’intervenir. Néanmoins, cela n’empêche pas d’admettre le double apport de la résolution 1973 (2011) qui « reconnaît la charge normative effective d’un nouveau principe de droit international [et] valide l’intervention militaire coordonnée d’États [...] au nom de la protection des droits fondamentaux reconnus à tout être humain [...][36] ».

Cette résolution prouve également la tendance actuelle qui va dans le sens que « la sécurité de l’État a cessé d’être la seule valeur susceptible d’être protégée par le système de sécurité collective[37] ». En effet, l’Homme est devenu le centre des préoccupations des Nations unies et du Conseil de sécurité qui ne cesse d’élargir ses compétences afin de pouvoir agir et assurer un maintien de la paix et de la sécurité pour le bien des États et de leurs populations.

Cependant, il est clair que le Conseil de sécurité agit de manière très sélective. En Libye, le Conseil de sécurité a brandi le concept de responsabilité de protéger et a décidé d’une intervention militaire pour « sauver » le peuple libyen des crimes contre l’humanité[38] commis par le régime de dictature. Or, il reste presque inerte devant les violations qui sont commises à l’égard des chiites du Royaume de Bahreïn ou celles commises à l’égard du peuple palestinien. Plus encore, l’Organisation des Nations unies détient aujourd’hui un moyen licite et adéquat pour mettre fin au bain de sang en Syrie, toutefois elle ne l’utilise pas puisque l’application des normes générales relatives à la responsabilité de protéger « dépend, avant tout, de données politiques et matérielles [et surtout parce qu’] il n’existe aucun moyen juridique de contraindre [le Conseil de sécurité] à mettre en œuvre l’action collective légitimée par les dispositions générales qui fondent, en droit, la responsabilité de protéger[39] ».


Bloqué par l’exercice du droit de veto, le Conseil de sécurité demeure impuissant face aux atrocités qui se perpétuent en Syrie. Même le projet de résolution du 22 mai 2014 prévoyant de saisir le Procureur de la Cour pénale internationale de la situation en Syrie est resté sans suite en raison du veto russe et chinois[40]. Néanmoins, les membres du Conseil de sécurité ont réussi enfin à se mettre d’accord sur une voie politique à suivre pour régler la crise qui dure depuis plus de cinq ans. En adoptant la résolution 2254 (2015) du 18 décembre 2015[41], ils ont fait preuve d’unité en approuvant une « feuille de route » pour la paix. Pourtant, faute d’une volonté politique ferme, le processus désormais engagé risque l’enlisement à n’importe quel moment. La situation en Syrie illustre ainsi d’une manière évidente que toute action menée par le Conseil de sécurité dépend de la volonté des grandes puissances qui y siègent ; une volonté qui est souvent conditionnée par les intérêts particuliers de chacun des membres permanents. La protection des Droits de l’Homme, tout comme l’aide aux populations persécutées, n’échappe pas à cette logique. Pour cela, le temps est venu de sortir la responsabilité de protéger de la tutelle du Conseil de sécurité et de s’activer pour une réforme profonde du système des Nations unies.

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  4. Résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale des Nations unies, 24 octobre 1970, annexe, p. 133
  5. Jean DHOMMEAUX, « Souveraineté face au droit international des droits de l’homme », in Institut catholique d’études supérieures, La souveraineté dans tous ses états : actes du colloque organisé les 7 & 8 avril 2010 par le Centre de Recherches Hannah Arendt, Paris, Cujas, 2011, p. 116.,
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  7. Ibid.
  8. Mario BETTATI, « Un droit d’ingérence ? », RGDIP, 1991, t. 95, p. 665.
  9. Daniel LAGOT, « Droit international et guerres humanitaires », in Daniel LAGOT et Nils ANDERSSON, Responsabilité de protéger et guerres « humanitaires » : le cas de la Libye, Paris, L’Harmattan, 2012, p. 10.
  10. Toutefois, deux résolutions de l’Assemblée générale des Nations unies ont porté sur les modalités de l’assistance humanitaire : la résolution A/RES/43/131 du 8 décembre 1988 qui prévoit une assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et des situations d’urgence du même ordre et la résolution A/RES/45/100 du 14 décembre 1990 qui prévoit, dans son paragraphe 6, la mise en place de couloirs humanitaires d’urgence
  11. Julie LEMAIRE, « La responsabilité de protéger : un nouveau concept pour de vieilles pratiques ? », Note d’analyse du Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité, GRIP, 31 janvier 2012, <http://www.grip.org/sites/grip.org/files/NOTES_ ANALYSE/2012/NA_2012-01-31_FR_J-LEMAIRE.pdf>, consulté le 12 décembre 2016.
  12. Jean BRICMONT, Impérialisme humanitaire : droits de l’homme, droit d’ingérence, droit du plus fort ?, Bruxelles, Aden, 2009.
  13. Christian NADEAU, « Ingérence humanitaire et jus post bellum », Aspects, 2008, n° 2, p. 55.
  14. Nils ANDERSSON, « Entre droit d’ingérence humanitaire et responsabilité de protéger, où passe la frontière ? », in Daniel LAGOT et Nils ANDERSSON, Responsabilité de protéger et guerres « humanitaires » : le cas de la Libye, p. 53
  15. Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États, La responsabilité de protéger, p. 1314, § 2.14.
  16. Ibid., p. 14, § 2.15.
  17. Rahim KHERAD, « La souveraineté de l’État et l’émergence d’une conception globale de la sécurité », p. 223
  18. Dans sa résolution A/RES/60/1 du 16 septembre 2005, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté le Document final du Sommet mondial qui s’est tenu en septembre 2005 et qui a réuni au siège de l’ONU à New York les Chefs d’État et de Gouvernement. Le texte du document est intégré à la résolution.
  19. Résolution A/RES/60/1 de l’Assemblée générale des Nations unies, 16 septembre 2005, § 138139.
  20. Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États, La responsabilité de protéger, p. XI.
  21. Organisation des Nations unies, Nous acquitter de notre responsabilité collective : assistance internationale et responsabilité de protéger, Rapport du Secrétaire général des Nations unies, document A/68/947, 11 juillet 2014, p. 5-21, § 8, 16, 28 et § 59-70
  22. Organisation des Nations unies, La mise en œuvre de la responsabilité de protéger, Rapport du Secrétaire général des Nations unies, document A/63/677, 12 janvier 2009.
  23. En adoptant ces trois piliers, le Secrétaire général s’est écarté de la distinction effectuée par la CIISE entre les trois composantes de la responsabilité de protéger que sont : prévenir, réagir et reconstruire. Il a, en effet, suggéré une autre approche du concept articulée autour de la souveraineté de l’État
  24. Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États, La responsabilité de protéger, p. 3335 ; Organisation des Nations unies, La mise en œuvre de la responsabilité de protéger, p. 27-28, § 5758.
  25. Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États, La responsabilité de protéger, p. 35, § 4.10.
  26. Ibid., p. 36, § 4.14
  27. Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États, La responsabilité de protéger, p. 36, § 4.16 et p. 3742.
  28. Organisation des Nations unies, La mise en œuvre de la responsabilité de protéger, p. 23, § 49.
  29. Organisation des Nations unies, Responsabilité de protéger : réagir de manière prompte et décisive, Rapport du Secrétaire général des Nations unies, document A/66/874, 25 juillet 2012, p. 8, § 24-22 et p. 10, § 32-31.
  30. Julie LEMAIRE, « La responsabilité de protéger : un nouveau concept pour de vieilles pratiques ? », p. 9.
  31. Résolution S/RES/1970 (2011) du Conseil de sécurité, 26 février 2011, préambule
  32. Ibid., § 4, § 921 et annexes I et II.
  33. Résolution S/RES/1973 (2011) du Conseil de sécurité, 17 mars 2011, préambule, § 13 § ,6 et § 19.
  34. Résolution S/RES/1973 (2011) du Conseil de sécurité, 17 mars 2011, préambule, § 4
  35. Natalie NOUGAYRÈDE, « Responsabilité de protéger et guerre en Libye », Le Monde, 21 avril 2011, <http://www.lemonde.fr/idees/article/2011/04/21/ responsabilitedeprotegeretguerreenlibye_1510947_3232.html>, consulté le 12 décembre 2016.
  36. Marie BOURREL, « Libye, le Conseil de sécurité autorise une intervention militaire pour protéger la population civile », Bulletin hebdomadaire Sentinelle, n° 259, 20 mars 2011, <http://sentinelle-droit-international.fr/bulletins/a2011/20110320_bull_259/ sentinelle_259.htm#10445>, consulté le 12 décembre 2016.
  37. Jorge CARDONA LLORENS, « Le rôle des organisations internationales », in Société française pour le droit international, La responsabilité de protéger : colloque de Nanterre, Paris, Pedone, 2008, p. 321.
  38. Résolution S/RES/1973 (2011) du Conseil de sécurité, 17 mars 2011, préambule.
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  41. Résolution S/RES/2254 (2015) du Conseil de sécurité, 18 décembre 2015