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Loi de validation (fr)

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Une loi de validation est une loi tendant à valider rétroactivement un acte administratif reconnu illégal par un juge ou susceptible de l'être.

L'adoption de lois rétroactives s'est multipliée. Cette pratique permet de rendre légal des actes qui ne l'étaient pas, voire faire disparaître une solution juridique qui ne plaît pas. Le recours à une telle loi peut être justifié. Par exemple, l'art. 7 de l'ordonnance du 15 septembre 1944 valide dans son champ d'application « les engagements contractuels conclus valablement sous l'empire de la législation de fait en vigueur[1] ».

Une loi devant rester générale et abstraite, elle ne saurait modifier la solution d'un litige en cours sans porter atteinte au droit à un procès équitable et au principe de séparation des pouvoirs (du fait que le Parlement tranche un litige à la place du juge et du fait que ce litige ne relève pas nécessairement du domaine de la loi).

La loi de validation peut, si elle est trop attentatoire aux droits et libertés fondamentaux, être censurée par le Conseil constitutionnel ou voir son application écartée par les juges.

Les critères de la censure des lois de validation posés par le Conseil constitutionnel

Lors de son adoption, la loi de validation peut être déférée au Conseil constitutionnel. Celui-ci a malheureusement eu l'occasion d'élaborer une jurisprudence détaillée, qui soumet la loi de validation à certaines conditions. Le Conseil constitutionnel récapitule ainsi les conditions de validité d'une loi de validation[2] :

« Si le législateur, comme lui seul est habilité à le faire, a la faculté de valider un acte dont une juridiction est saisie ou susceptible de l'être, afin de prévenir les difficultés qui pourraient naître de sa censure, c'est aux conditions (cumulatives) suivantes :
  1. Respect des décisions de justice passées en force de chose jugée[3] ;
  2. Respect du principe de non-rétroactivité des peines et sanctions plus sévères, ainsi que de son corollaire qui interdit de faire renaître des prescriptions légalement acquises[4] ;
  3. Caractère non inconstitutionnel de l'acte validé, sauf à ce que le motif de la validation soit lui-même de rang constitutionnel[5] ;
  4. Définition stricte de la portée de la validation, puisque celle-ci détermine l'exercice du contrôle de la juridiction saisie : la validation doit être « ciblée » et non purger l'acte en cause de toutes ses illégalités possibles, surtout lorsqu'est proche la décision du juge compétent en dernier ressort pour se prononcer sur cet acte[6] ;
  5. But d'intérêt général suffisant[7] qui, en particulier, ne saurait se réduire à un enjeu financier limité[8] ».

Les critères de la non application des lois de validation posés par la Cour de cassation

Si une loi de validation n'est pas soumise au Conseil constitutionnel, elle aura vocation à influer sur les litiges en cours, ce qui pourra amener le juge à en écarter l'application.

La Cour de cassation, appelée à trancher sur des demandes qui auraient été rejetées en application d'une loi de validation, a dû mettre en balance la volonté du législateur, d'une part, et le droit à un procès équitable garanti par l'art. 6 § 1 Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, telle qu'interprétée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).

Dans l'arrêt Zielinski, Pradal et Gonzalez et autres c/ France[9], la CEDH avait condamné la France en estimant que

« La Cour réaffirme que si, en principe, le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur, le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige[10] ».

Cette jurisprudence a été confirmée par les arrêts Antonakopoulous, Vortsela et Antonakopoulou c/ Grèce[11] et Dimitrios Georgiadis c/ Grèce[12].

La Cour a même eu l'occasion de préciser que l'exclusion du champ de la rétroactivité des affaires ayant fait l'objet d'une décision ayant force de chose jugée était illicite parce qu'elle « fixait définitivement les termes du débat et ce, de manière rétroactive s'agissant des recours pendants devant les juridictions compétentes au moment de l'entrée en vigueur de la disposition litigieuse[13] », en particulier dans la phase précontentieuse (v. Procédure administrative non contentieuse). Dans deux autres affaires, elle a estimé que l'intervention législative modifiant la solution de procès en cours ne constituait pas une rupture de l'égalité, mais une atteinte aux biens, parce que la différence entre les deux régimes d'indemnisations était conséquent[14]. Par ailleurs, elle a estimé que n'était pas justifiée par un impérieux motif d'intérêt général la rétroactivité d'une réforme de prêts immobiliers, mais qu'elle l'aurait été si elle avait été destinée à sauvegarder « l'équilibre du secteur bancaire et l'activité économique en général[15] ».

La Cour de cassation a appliqué cette jurisprudence aux lois de validation, en en réduisant la portée[16]. Elle a estimé que ces lois doivent respecter l'art. 6 de la Convention EDH, sauf en cas d'impérieux motifs d'intérêt général. En effet, elle a répété à plusieurs reprises que

« si le législateur peut adopter, en matière civile, des dispositions rétroactives, le principe de prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales s'opposent, sauf pour d'impérieux motifs d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice afin d'influer sur le dénouement judiciaire des litiges ».

Se pose la question de savoir ce qui constitue un impérieux motif d'intérêt général. Selon la Cour de cassation, obéit à d'impérieux motifs d'intérêt général (liste non exhaustive) l'intervention du législateur destinée à aménager les effets d'une jurisprudence nouvelle

  • « de nature à compromettre la pérennité du service public de la santé et de la protection sociale auquel participent les établissements pour personnes inadaptées et handicapées[17] »
  • de nature à compromettre « la pérennité du service public de la protection sociale et (...) l'égalité entre les assurés[18] »
  • « qui, sans régler le fond du litige ni priver le débiteur de la contribution du droit de contester le bien-fondé du redressement, est destinée à éviter le développement d'un contentieux de nature à mettre en péril le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et par suite la pérennité du système de protection sociale[19] »
  • aboutissant à une « inégalité de traitement injuste entre les assurés mais encore un déséquilibre grave du système de financement social[20] »
  • l'obligation d'un employeur de verser une contribution pour chaque rupture de contrat intervenue du fait de l'adhésion d'un salarié à une convention de conversions alors prévue à l'art. L 322-3 du Code du travail parce que le législateur a entendu limiter le recours aux licenciements économiques des salariés âgés de plus de cinquante ans et mettre un terme à des manœuvres qui avaient pour but d'éluder le versement de contributions patronales au régime de financement de l'assurance chômage[21].

Ne sont pas soumis à l'art. 6 § 1 CEDH (liste non exhaustive) le contentieux fiscal, dès lors qu'il n'y a pas d'incrimination pénale, les jugements avant-dire droit ayant seulement posé une question préjudicielle dans leur dispositif et les recours gracieux introduit devant des instances n'ayant aucun pouvoir juridictionnel :

  • « En l'absence de toute accusation en matière pénale, l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas applicable au contentieux fiscal, qui échappe au champ des droits et obligations de caractère civil, en dépit des effets patrimoniaux qu'il a nécessairement quant à la situation des contribuables[22] »
  • « L'autorité de la chose jugée n'a lieu qu'à l'égard de ce qui a fait l'objet du jugement et a été tranché dans son dispositif ; un jugement avant-dire droit ayant seulement, dans son dispositif, posé une question préjudicielle, ses motifs, relatifs à la non-conformité d'une loi de validation à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, sont dépourvus de l'autorité de chose jugée[23] ».
  • « Si l'exigence de prééminence du droit, ainsi que la notion de procès équitable s'opposent, sauf pour d'impérieux motifs d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la Justice dans le but d'influer sur le dénouement judiciaire des litiges, ces principes ne s'appliquent qu'aux instances judiciaires pendantes et non aux recours gracieux introduits devant la commission de recours amiable, laquelle est dépourvue de tout caractère juridictionnel[24] ».

Évidemment, la validation qui n'influe pas sur un litige, introduit postérieurement à la loi de validation, n'est pas une atteinte au droit à un procès équitable[25].

Notes et références

  1. Ordonnance du 15 septembre 1944 relative au rétablissement de l'égalité républicaine dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, JO du 16 septembre 1944
  2. Cahiers du Conseil constitutionnel Analyse sommaire de la décision n° 2001-458 DC du 7 février 2002 relative à la loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française, Conseil constitutionnel, Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 12, oct. 2001-fév.2002
  3. n° 80-119 DC du 22 juillet 1980, Rec. p. 46
  4. n° 88-250 DC du 29 décembre 1988, Rec. p. 267, cons. 2 à 6
  5. n° 97-390 DC du 19 novembre 1997, Rec. p. 254, cons. 3, AJDA 1997, p. 963
  6. n° 99-422 DC du 21 décembre 1999, cons. 62 à 65. n° 2006-545 DC du 28 décembre 2006, cons. 32 et s. (absence d'indication de l'illégalité que le législateur entendait purger dans l'acte annulé)
  7. n° 96-375 DC du 9 avril 1996, Rec. p. 60, cons. 6 à 11 ; n° 97-393 DC du 18 décembre 1997, Rec. p. 320, cons. 47 à 52, AJDA 1998 p. 127, § 8 ; n° 98-404 DC du 18 décembre 1998, cons. 2 à 7, Rec. p. 315 ; n° 99-425 DC du 29 décembre 1999, cons. 7 à 18, Rec. p. 168
  8. n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, Rec. p. 257, cons. 33 à 35
  9. CEDH 28 octobre 1999 Zielinski, Pradal et Gonzalez et autres c/ France
  10. § 57
  11. CEDH 14 décembre 1999 Antonakopoulous, Vortsela et Antonakopoulou c/ Grèce
  12. CEDH 28 mars 2000 Dimitrios Georgiadis c/ Grèce
  13. CEDH 21 juin 2007 SCM Scanner de l'Ouest lyonnais et autres c. France
  14. CEDH 6 octobre 2005 Maurice c. France. CEDH 6 octobre 2005 Drahon c. France)
  15. CEDH 12 juin 2007 Ducret c. France
  16. Soc. 24 avril 2001, Bull. civ. n° 130
  17. Soc. 28 septembre 2005 n° 04-47304, Soc. 18 mars 2003 : Bull. civ. 2003, n° 100, p. 96, 28 janvier 2005 : Bull. civ. 2005 n° 39, p. 34, Soc. 20 octobre 2004 : Bull. civ. 2004 n°&bsp;266, p. 241
  18. 2e civ. 22 juin 2004 n° 02-30691
  19. 2e civ. 8 novembre 2006 : Bull. civ. 2006 n° 302, p. 281
  20. 2e civ. 31 mai 2005 n° 04-30079
  21. Soc 28 mars 2006 : Bull. civ. 2006 n° 128 p. 123
  22. Com. 31 janvier 2006 n° 04-15259, Com. 11 janvier 2005 n° 03-10548
  23. 2e civ. 6 avril 2004 n° 02-30698, Bull. civ. n° 152, 2e civ. 22 mars 2005 n° 03-30683
  24. 2e civ. 6 avril 2004 n° 02-30698
  25. Soc. 13 juin 2007 : Bull. civ. 2007, n° 99

Voir aussi

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